¿De qué hablamos cuando hablamos de regular los precios del gas natural?

En Chile, tras varios años de ignorar el problema, podemos ver que, finalmente, comienza a plantearse que deben regularse los precios del gas de red.

Así ha aparecido en los medios de comunicación chilenos, y fue una de las últimas declaraciones de la ex Ministra de Economía de Chile (en el sentido de regularlas), antes de ser reemplazada hace unas semanas.

Otros han señalado que la competencia con el gas licuado no hace necesario fijar precios:

"Si aumentaran los precios, el gas licuado les quitaría clientes", Jorge Rodríguez Grossi dixit.

Veamos. El gas natural llegó a Chile hace más de una década -salvo la zona de Magallanes, que gozaba del hidrocarburo en fase gaseosa hace más tiempo.

Y todo este tiempo hemos contado con una legislación que no contempla el cómo se fijan los precios del gas natural.

La Ley de Servicios de Gas (LSG) expone un mecanismo de cálculo de rentabilidad "sobrenormal" de la indstria, pero no contempla, en forma completa, un procedimiento administrativo de fijación de precios.

A no engañarse: que pueda estudiarse la rentabilidad de la industria de gas de red no significa que se pueda fijar un precio, siguiendo un procedimiento reglado... simplemente porque no hay procedimiento!

Pero esto puede parecer una paradoja. ¿Acaso hay ley de gas y no hay procedimiento para fijar precios máximos?

Así es.

Puede ser esclarecedora la trascripción de los siguientes párrafos de mi libro de 2003, Tarifas de Empresas de Utilidad Pública, sobre la situación legal de los precios del gas:

La LSG sólo establece algunos elementos para determinar las tarifas de los servicios de gas que sean regulados por la autoridad energética. La normativa establece de manera breve los conceptos de tasa de costo anual de capital, un valor nuevo de reemplazo de las instalaciones gasíferas y un límite o tope legal que debe tener el valor del gas en caso de no existir un precio de compra a mejor precio en un punto de conexión, el cual será no superior a un 10% al establecido respecto al precio promedio anual de venta de los cinco mayores clientes industriales existentes en torno al punto de conexión (Art. 33 LSG).[1]

La LSG no establece un procedimiento completo para la fijación de tarifas de los servicios que deban regularse. Ello debido a que las modificaciones efectuadas en 1989 a través de la Ley 18.856 establecieron en su artículo 2 que se dictaría un decreto con fuerza de ley que regularía la materia de procedimientos, plazos y otros.[2] Sin embargo, dicho DFL nunca fue dictado, y las modificaciones efectuadas a la LSG quedaron con un verdadero vacío legal, imposible de integrar por ser materia de derecho público.

La ausencia de procedimientos para la regulación gasífera ha hecho que las regulaciones de 1991 (vía resolución Minecon), en 1996 y 2001 (sin normas de rango legal que respalden dichas fijaciones), resulten esencialmente en una negociación bilateral entre la autoridad y la empresa, procedimiento carente de legalidad.

6. Los diversos intentos para subsanar la ausencia de normas en materias de tarifas de gas.

Con posterioridad a la dictación de la ley 18.856, y dentro del plazo que dicha ley establecía para la dictación del DFL sobre procedimientos de tarificación (90 días), se envió a la CGR el DFL 2, de 1º de febrero de 1990, de Economía, de 1990. Dicho DFL fue devuelto por el Órgano Contralor con diversas observaciones que impedían su toma de razón, tanto por su redacción como contenido.[3]

El DFL que establecía normas del procedimiento de tarifación volvió a ser dictado por el Ministerio de Economía (DFL 3, de 7 de septiembre de 1990), habiendo sido subsanados los vicios, pero nuevamente volvió a ser devuelto por la CGR con observaciones.[4] A la fecha, no se ha tomado razón de dicho DFL.

También un reglamento enviado por el Ministerio de Economía (Decreto 191, de 1991), que aprobaba un reglamento estableciendo el procedimiento para determinar las fórmulas tarifarias para los suministros de gas, fue devuelto por la CGR, en razón de que trataba de materias propias de la facultad delegada al Presidente de la República en la Ley 18.856, no correspondiendo ser fijadas por un cuerpo reglamentario.

En 1991 se habría elaborado un proyecto de ley para subsanar las falencias legales. En 1992 se elaboró un borrador de un “nuevo texto” de DFL 2/18.856, pero ya había caducado la habilitación legal.

Finalmente, diversos intentos de modificación de la Ley, se pospusieron indefinidamente (como fue la elaboración de un proyecto de ley de hidrocarburos en 1999), (…).

Como puede verse, si bien hay regulación, ésta no es creíble, porque no pueden fijarse los precios.

A esperar, parece.

[1] Como se ve, la inspiración de la modificación de la Ley 18.856 es similar a la regulación eléctrica, que establece el mismo criterio de tope máximo entre los clientes libres y la tarifa de distribución a clientes regulados.
[2] Artículo 2, Ley Nº 18.856. Facúltase al Presidente de la República para que, dentro del plazo de 90 días contado desde la publicación de esta ley, y mediante uno o más decretos expedidos por intermedio del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, los que deberán llevar también la firma del Ministro de Hacienda: (…) 2. Establezca las bases, normas, procedimientos de cálculo y período de vigencia a que deberán ajustarse (...) las tarifas y la tasa de costo anual de capital que el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción deba fijar de acuerdo a lo señalado en los artículos 31º y 32º, reemplazados por los números XIII y XIV del artículo 1º de esta ley, respectivamente. //3. Establezca la metodología de cálculo, reajustabilidad y plazos de vigencia de los elementos de costos e inversiones que se utilizan en los cálculos dispuestos en el artículo 33º, reemplazado por el número XV del artículo 1º de esta ley.
[3] D. 14700/90, CGR
[4] D. 34126/90, CGR

El fantasma de la regulación

En la edición de The Economist del 15 de julio se presenta dos artículos sobre la propuesta de establecer un control de precios a las tarifas de roaming internacional en la Unión Europea. El problema que motiva esta regulación es el alto costo de las llamadas que utilizan el servicio de roaming para ser completadas. Se da como ejemplo que un británico debe pagar casi €2 ($2.55) para llamar desde Eslovenia hasta el Reino Unido, y casi el mismo precio para recibir una llamada.Los reguladores nacionales no pueden garantizar que la reducción sobre los precios mayoristas (lo que un operador le cobra al otro) de los operadores en el mercado local sea trasladada como descuento en los precios finales (lo que se le cobra al usuario) de los operadores extranjeros. Al final, reducir los precios mayoristas en el mercado local sólo pondría a los operadores locales en desventaja frente a los extranjeros, con lo que no se ganaría nada atacando las tarifas de roaming con la regulación local.

Es por ello que Viviane Reding, la comisionada europea responsable de las telecomunicaciones ha propuesto aplicar price caps (precios tope) a las tarifas de roaming tanto en el segmento mayorista como en el segmento de usuario final. Sus razones: el costo promedio de una llamada a través del roaming es de €1.15 (casi $1.50) por minuto, el cual equivale, según la Comisión, a cinco veces el costo de proveer el servicio. Los ingresos por roaming ascienden a €8.5 millardos, 5.7% de los ingresos totales de los operadores. Los altos márgenes son producto de los costos de transacción entre operadores, que incluyen la llamada y el enlace de los sistemas de facturación. Además, señala la Comisión, hay falta de transparencia en los precios, y el mercado, pese a ser competitivo, no ha reducido los precios. Los consumidores rara vez piensan en las tarifas de roaming, y las empresas tienen incentivos para mantenerlas altas. Reding ha señalado que su propuesta no sólo ahorrará dinero a los usuarios, sino que además "aumentará la competitividad de la industria europea".

Si bien su objetivo es loable, el mecanismo no lo es. En principio, desincentiva la competencia por precios, ya sea a través de paquetes tarifarios o por las restricciones de un sistema "one size fits all", que impondría tarifas por minuto. Desincentivan además la inversión en innovación, pues como se señala con claridad en uno de los artículos: "¿para qué innovar si no se puede aumentar los márgenes [de ganancia]?". Por último, los price caps en roaming generarán aumentos de precios en otros servicios.

Tamaño intervencionismo incluso puede ser innecesario, pues los precios ya están cayendo. Lo irónico es que un programa como el Passport de Vodafone ha reducido los precios, pero antes había sido prohibido por el regulador bajo la regulación antimonopolios. Ello muestra un grave error de política, en el cual se prefiere un remedio regulatorio antes que un remedio competitivo. También tenemos que varios otros operadores –que agrupan al 70% de los usuarios- han acordado reducir hasta por la mitad los precios mayoristas. Además, se ha lanzado sitios web en los cuales se puede comparar con facilidad las diferentes tarifas. Este es un estupendo medio de traslado de información, que permite a los usuarios escoger, y que debería evitar la regulación.

El efecto perverso de la regulación es señalado con claridad en la conclusión de The Economist: aunque los controles de precios sean una intervención bastante intensa en el mercado, los operadores podrían ser los más beneficiados. Como las tarifas de roaming son altas, los usuarios no suelen usar sus teléfonos móviles cuando están en el extranjero. Cuando se reduzcan los precios, el aumento en la demanda compensará los menores márgenes de los operadores.

¿La moraleja? Los reguladores no deben olvidar que su tarea es simular competencia. Ellos existen porque en un mercado no están dadas las condiciones para que haya competencia. Su función es fomentar esas condiciones. Esto se relaja un poco en un mercado de servicios públicos, pero en general deben intervenir sólo donde sea necesario. Si los precios son altos y hay demanda insatisfecha, habrá incentivos para aumentar la oferta. Los precios siempre son indicadores. Tratar de corregirlos implica dejar de lado la estructura del mercado, imponiendo un resultado que a menudo no se condice con las condiciones de éste. Así, la regulación distorsiona un mercado competitivo, lo cual no es su función.