Sttachetti, sobre regulación y reglas del juego

Otra opinión sobre regulación y "cambio de reglas del juego" de otro economista chileno que enseña en EEUU, la trae El Mercurio.

Ennio Stachetti señala, sobre los cambios de reglas del juego y la regulación sectorial, lo siguiente:

• Es muy importante tener reglas del juego bien definidas e imparciales y que apuntan a la eficiencia... Ciertamente a veces es importante hacer elecciones que aumenten la eficiencia de los sistemas. Lo importante es que las reglas del juego sean bien definidas y transparentes, justamente que aumenten la competencia, y en ese sentido creo que es muy importante y puede ser el factor que, al final, determina cómo un país crece. Creo que la institucionalidad es un factor predominante en el crecimiento de la economía.
• Muchos de los problemas de regulación tienen que ver con desarrollos tecnológicos,van naciendo a medida que van apareciendo nuevas tecnologías. Quizás la lección que uno tiene que aprender es que debe tener un sistema dinámico de poder ir readaptando la legislación vigente, de tal manera que abarque estos problemas
• (En Chile) hay mucha discusión respecto del cambio continuo en la legislación vigente acerca de la energía eléctrica. La transformación de los mercados de la energía eléctrica ha requerido una legislación dinámica, y eso, en el fondo, se puede leer un poco como a veces ocurre en Chile, que uno piensa que se están redefiniendo las reglas del juego a medida que uno está jugando, lo cual no es tan justo. Se requiere cierta estabilidad, pero eso es tal vez un problema intrínseco, no es un problema que se va a poder solucionar en forma mágica.

Engel, sobre Concesiones de Obras Públicas

El Diario Financiero trae hoy una muy buena entrevista a Eduardo Engel sobre los cambios que se propondrán sobre concesiones de obras públicas.

De interés, lo siguiente:

• En una evaluación que hicimos de la experiencia chilena con concesiones, junto a Ronald Fischer y Alexander Galetovic, concluimos que el mecanismo de solución de controversias que contempla la ley chilena tiene un fuerte sesgo a favor del concesionario, lo cual es malo para el país. Esto subyace a los dos temas que plantea (Bitran). Darle al gobierno la opción de caducar un contrato, previo pago de indemnizaciones establecidas claramente en el contrato original, me parece una buena opción para evitar que el concesionario dilate de manera artificial e injustificada la construcción de una obra. También es importante que las sentencias arbitrales sean públicas y de fácil acceso. Todas las sentencias debieran estar disponibles en Internet. De esta manera, se facilita que la ciudadanía se entere de fallos claramente sesgados a favor de una de las partes y se motiva a los árbitros a ser más cuidadosos.
• Uno de los principales problemas con las concesiones de infraestructura, a nivel mundial, ha sido el exceso de renegociaciones, las cuales frecuentemente perjudican a los usuarios y los contribuyentes en general. Un excelente libro, de José Luis Guasch, economista de la Universidad de California y del Banco Mundial, está dedicado exclusivamente a este tema. La evidencia que presenta es contundente. Más de la mitad de las concesiones de infraestructura en América Latina fueron renegociadas antes de transcurridos tres años desde la inauguración de la obra. El problema de las renegociaciones es que cuando éstas son frecuentes, la empresa que gana la concesión puede terminar siendo la que tiene menos escrúpulos para renegociar, la que se maneja mejor en el turbio mundo del lobby, la que tiene mejores contactos políticos. Y eso es malo para el país porque la gente paga más de lo necesario por los servicios concesionados y porque se termina desprestigiando la participación privada en la provisión de infraestructura. La idea de las concesiones es que gane la empresa más eficiente, la más competente para construir y gestionar el proyecto. Con renegociaciones recurrentes pueden terminar ganando los apitutados en lugar de los mejores.

Finalmente, opinando sobre si un cambio legal puede alterar la percepción de falta de legitimidad del sistema, afirma

• Las encuestas de Latinobarómetro lo indican claramente. La participación de la ciudadanía sobre la provisión privada de infraestructura se encuentra cada día más desprestigiada en América Latina, incluyendo Chile. Una manera de revertir esta tendencia es haciéndose cargo de la percepción que existe en la ciudadanía, según la cual cuando hay utilidades se las lleva la empresa; mientras que cuando hay pérdidas, pagamos los usuarios. La manera de revertir esta percepción es evitando al máximo las renegociaciones.

La falta de legitimidad (que puede ser consecuencia de una falta de participación) puede producir situaciones como la "Guerra del Agua" de Bolivia (Cochabamba), o en menor medida, evitar la privatización de las empresas -pienso en las sanitarias chilenas- optando por "segundo mejores" (concesión del derecho de explotación vs. privatización). La mayor participación de la ciudadanía, para los inversionistas, debiera ser una fuente de tranquilidad y certeza en su inversión: existe una menor posibilidad de rebelión, mayor compromiso con el servicio. Esa alianza público-privada, no sólo entre el Estado y la empresa, sino que incluyendo también a los usuarios, aumenta la legitimidad del sistema de concesiones ante la ciudadanía y ante la inversión privada. Así, disminuye el riesgo de la inversión, lo que traerá menores tarifas a los usuarios.

Las Privatizaciones de Pinochet, según Estrategia

El diario Estrategia de hoy trae un breve análisis sobre las privatizaciones hechas entre 1973 y 1990. Es decir, bajo Pinochet.

Estos son los extractos destacados, que incluso denotan reproches a la forma de efectuar la venta de activos públicos:

• La primera fase privatizadora (criticable por sus consecuencias): "en 1974, las empresas controladas por el Estado sumaban 596, lo que llegó a significar cerca del 40% del PIB ... la década del 70 terminó solamente con 47 empresas públicas ... la modalidad escogida para privatizar, junto a insuficiencias legales y fiscalizadoras, significó una alta concentración de la propiedad en unos pocos conglomerados económicos privados emergentes, lo que más tarde acusó sus consecuencias en la crisis de los años '80. ..De hecho, en casi todos los casos, las empresas y los bancos se vendieron con una cuota al contado no superior al 20% y un crédito de largo plazo proporcionado por la Corfo. ..."
• La segunda fase privatizadora: Esta fase se desarrolla en la década del 80, y "la Corfo inicia la venta de acciones de sus filiales básicas, con la enajenación del 2,5% de las acciones de Chilectra Metropolitana y Chilectra V Región. La privatización involucró a 15 unidades, entre las que destacaron, además de las dos anteriores, CAP, CTC, Enacar, Ecom, Endesa, Iansa, Enaex, Entel y Soquimich."
• Resguardos de la segunda fase (la del capitalismo popular): "En esta ocasión se tomaron algunos resguardos para evitar que las empresas fueran controladas por los grandes grupos económicos. Con tal objetivo se estableció que no podían existir accionistas, salvo el Fisco, con más de un 20% de la propiedad; que más de un 50% estuviera suscrito por accionistas minoritarios; que a lo menos un 15% estuvieran suscritas por 100 o más personas no relacionadas con un mínimo de inversión de 100 UF cada una. Además, se permitió a las AFP adquirir hasta un 30% de las acciones. ... y ya en 1989 estaban prácticamente concluidas las principales privatizaciones del país."
• La falta de transparencia: "En ciertos casos las privatizaciones fueron poco transparentes, pues para algunas empresas se fue modificando sucesivamente el porcentaje a privatizar, con lo cual no todos los inversionistas poseían la información necesaria para determinar si sería el sector público o el privado quien finalmente tendría el control mayoritario de la sociedad."
• El balance Estratégico: "Con todo, el proceso de las privatizaciones significó que las empresas buscarán aumentar la productividad y se dedicasen a crear valor en los segmentos donde eran más eficientes, con lo que el proceso se tradujo en un ahorro importante de fondos y en la asignación eficiente de recursos, contribuyendo al crecimiento y desarrollo económico."

Falta de transparencia, concentración de la propiedad, aumentos en la productividad. Partiendo de ese punto, estamos de acuerdo.

Mechoneos y Exámenes de Derecho

Estudiar derecho tiene varios rituales, adicionales a los ritos del mechoneo que "sufre" todo estudiante de primer año de Universidad (que podríamos denominar como rito ex ante, de ingresar a la Escuela de Derecho), como es el temido examen de grado (gracias iurisprudential.cl).

En época de fin de año, allende Los Andes descubrimos que ese rito es más bien ex post: una vez titulado te mechonean. (Gentileza de saber leyes no es saber derecho, blog de Gus Arballo)

Y, si quieren saber cómo se corrigen los exámenes de derecho (claro que en otras jurisdicciones), pueden revisar acá (Gentileza del blog de Greg Mankiw).

Ciertamente, no es el método que usamos... ¡Qué fácil sería así, qué duda cabe!

PS: este posteo se basa en que estamos corrigiendo exámenes!

regulación para la convergencia

En El Diario Financiero de hoy, el Subsecretario Pablo Bello expone sintéticamente cómo vislumbra la nueva regulación en materia de telecomunicaciones, atendiendo la actual realidad de la demanda:

• A fines de este año superaremos ampliamente los 12 millones de teléfonos móviles y el millón de conexiones a banda ancha. Sin embargo, y a pocos minutos de Santiago, vastas zonas siguen sin telefonía de ningún tipo y amplios sectores de la población no pueden pagar el precio de la conectividad. Aquí tenemos un desafío ineludible.
• El gobierno ha impulsado una extensa e intensa agenda para dar un salto en la competitividad del sector, la equidad en el acceso de los servicios de telecomunicaciones y la protección de los consumidores. Las iniciativas de dicha agenda ya se están concretando y, antes que termine el año, se verá la materialización de muchas de ellas. Podemos destacar la eliminación de obstáculos normativos, el Panel de Expertos para resolver las controversias del sector, el proyecto de Ley que busca eliminar el régimen concesional, la mayor asignación presupuestaria de la historia para el Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones (FDT) y un sistema de información sobre calidad de los servicios, entre muchas otras.
• La siguiente tarea que debemos enfrentar corresponde a la construcción de un marco regulatorio que contemple los incentivos adecuados para que las inversiones consideren a los sectores de menores ingresos. Esta es una tarea compartida, que debemos abordar con pragmatismo y consistencia con los objetivos de política pública. Invitamos a las empresas, académicos y consumidores a discutir abiertamente la forma de enfrentar las reformas regulatorias que sean necesarias.

Bien. Esperamos, entonces, seguir comentando los cambios propuestos, por este medio como en la academia.

Tasas de aeropuertos: una evaluación con DEA

En otras ocasiones hemos expuesto una opinión sobre la regulación de los aeropuertos chilenos, y de las intenciones de cobrar una tasa adicional que beneficie el turismo y la erradicación de la pobreza en el mundo.

Básicamente, el regulador en la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) cobra US$ 56 millones anuales para el financiamiento de los denominados "servicios aeroportuarios".

La pregunta a responder (todavía) es el cómo se fijan las tasas aeroportuarias.

Un reciente estudio de Andrés Gómez-Lobo y Aldo González -financiado por la Junta de Aeronática Civil- y publicado en la última Revista de Estudios Públicos, concluye, tras utilizar la técnica de benchmarking conocida como "análisis de la envolvente" (DEA) que las tasas de los servicios son más bajas que el promedio, para el nivel de tráfico y calidad del sector.

El trabajo tiene varias virtudes. Es de los pocos trabajo chilenos que usa el DEA para analizar la eficiencia de una industria de un monopolio natural. Como señalan sus autores "El DEA es una técnica muy utilizada para evaluar la eficiencia técnica entre unidades productivas cuando existen múltiples insumos y/o múltiples productos."

Una primera conclusión es que si hay aeropuertos más eficientes que los aerpuertos chilenos, es porque hay un espacio para que la operación de los terminales sea más eficiente. En otras palabras: si bien las tarifas no son "excesivas", podrían ser más baratas.

En materia de fomento del turismo y contribución a aliviar al pobreza, concluyen que

• 
  Constatar que las tarifas aeronáuticas en Chile son relativamente bajas para el nivel de calidad y escala de los servicios aeronáuticos no implica que éstas deban utilizarse para financiar gastos generales del gobierno. De hecho esto sería ineficiente, ya que la recaudación por medio de un alza en las tarifas aeronáuticas probablemente genere más distorsiones e ineficiencia económica que otras alternativas de financiamiento. Mejor sería financiar los gastos con el presupuesto general de la nación o, por último, eliminar la exención de pago del IVA que gozan actualmente todos los servicios de transporte. El uso de las tarifas aeronáuticas para financiar bienes públicos, como misiones de paz en el extranjero o una campaña de promoción de Chile como destino turístico internacional, tampoco es equitativo. Estos gastos los estaría financiando un grupo reducido de chilenos en beneficio del resto del país.

Raya para la suma: al volar en avión, estamos pagando demás.

Derecho público, regulación y competencia

Cada año -y desde 1961, si bien con una interrupción entre los años 67 a 76- se realizan en alguna ciudad de Chile las Jornadas de Derecho Público.

Con el mayor desarrollo del derecho administrativo que ha tenido Chile en la última década, éstas son más atractivas, para los temas de regulación y competencia de este blog.

Afortunadamente, algunas ponencias de las últimas Jornadas, que se realizaron en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, pueden encontrarse en la red.

De interés para el lector pueden ser la ponencia de Eugenio Evans , sobre derecho administrativo sancionador y jurisprudencia del Tribunal Constitucional; y la de Juan Carlos Flores, sobre los límites constitucionales a la potestad normativa de la Administración.

En materia de los principios de publicidad y transparencia, se presentaron diversas ponencias, de interés.

- sobre el alcance del fallo "Marcel Claude v. Chile", resuelto este año por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, comentado por Tomás Vial Solar.

- sobre el acceso a la información pública, de Luis Cordero Vega.

- sobre el principio de publicidad ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, de Rodrigo Aros C.

Entre muchas otras...

Las empresas estatales y la ineficiencia

Si bien para algunas personas -entre las cuales me incluyo- hace tiempo que está zanjada la discusión sobre si las empresas estatales son una buena idea, no faltan burócratas, empresarios proteccionistas y sindicatos que suspiran ante la idea de volver a contar con una empresa gigante que pueda "eliminar" las fallas de mercado -algo muy de moda en la Unión Europea-. A menudo, estas personas ponen como ejemplo a empresas estatales que funcionan adecuadamente, sin reparar en que la propuesta de la privatización no niega las excepciones que confirman la regla, sino mas bien propone una generalidad: las empresas privadas suelen ser mejor gestionadas, y además existe abundante literatura económica que expone las desventajas de la administración estatal.

Hace un par de meses, el economista David Tuesta, gerente de estudios económicos de BBVA/Banco Continental, publicó en el diario limeño El Comercio un análisis sobre el Estado como empresario. Presentó un cuadro en base a data del Banco Central de Reserva del Perú comparando el resultado económico de las empresas estatales no financieras entre 1970 y el 2005. Sólo en 9 años el resultado fue positivo, aun cuando nunca superó el 1% del PBI. En los demás años fue negativo, con índices de hasta más de 5% de contracción del PBI. La evidencia muestra que, al menos en el Perú, el desempeño acumulado de la actividad empresarial estatal es paupérrimo.

Dos casos repetidos de actividad empresarial estatal exitosa en Latinoamérica son los de Petrobras y Embraer en Brasil. Si bien Petrobras es una de las petroleras estatales de mejor administración, tiene un 45% de accionistas privados, cuyo control es una de las razones por las cuales las empresas privadas funcionan mejor. Además, la administración de Petrobras ha estado envuelta en denuncias de corrupción en adquisiciones y licitaciones. De acuerdo a la revista Veja, en el 2005 las malversaciones superaron los 100 millones de dólares. Si en una empresa privada se malversa, se pierde dinero de los privados, que decidieron invertir en ella; en una pública, perdemos todos los que pagamos impuestos, que somos accionistas forzados. Embraer fue privatizada en 1994, y sus excelentes resultados han sido motivados sobre todo por el cambio en la administración. Una experiencia similar es la de CSN que, tras haber sido privatizada, hoy compite con Tata Steel para adquirir a Corus por más de 8 billones de dólares .

La experiencia brasilera es una prueba del éxito que trae la privatización. Petrobras fue impulsada por Getúlio Vargas, uno de los símbolos del populismo latinoamericano. Sin embargo, sus mayores logros han sido luego de la privatización de una importante parte de su capital social. Los casos de Embraer y CSN son incluso más claros: a partir de la resistida ola de privatizaciones que realizó el gobierno de Cardoso, hoy son protagonistas principales en el mercado mundial de la construcción de aviones y de la siderurgia.

Cada día es más difícil encontrar ejemplos de empresas estatales que operen como deberían. Los esperpentos de gestión que son Pemex y PDVSA deberían hacernos reflexionar sobre el daño que se hace a las economías locales por los delirios controladores y las clientelas políticas que perpetúa a estos elefantes blancos e ineficientes.

un teléfono, en el futuro

¿Cómo serán los teléfonos en el futuro?

Además de la discusión sobre la convergencia en telecomunicaciones, hace unos años nadie hubiera pensado que un teléfono podría tomar fotos, grabar vídeo, permitir ver TV, etc. Salvo, claro está, un fanático de Dick Tracy.

Bueno, el último número del Economist hace algunas interesantes especulaciones acá.

CNE: nuevo regulador

Casi dos semanas después de la renuncia de Pablo Serra como Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Energía, se ha nombrado a su sucesor.

Y el sucesor es Rodrigo Iglesias.

Rodrigo se desempeñó por más de una década en la CNE, llegando a ser Jefe del Area Eléctrica. Me tocó trabajar con él entre los años 2000 a 2005, año en que se fue a Synex, consultores en regulación eléctrica de gran prestigio (incluso en países tan lejanos como Ghana, como me enteré en Londres).

En lo académico, Rodrigo fue expositor invitado los años 2005 y 2006 al curso de "Regulación de Servicios Públicos", que imparto en la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile, y fue uno de los expositores invitados en el Magíster de Economía Energética de la UTFSM.

Famosa es su ponencia expuesta en las 1eras. Jornadas de Derecho Eléctrico, que organiza la Universidad Católica en Santiago, denominada "DFL 1/82, Más espíritu que letra".

Como conocemos a Rodrigo, sólo nos queda desearle el mejor de los éxitos en sus nuevas funciones.

Suerte!

Información de reguladores: especial deber

Siguiendo con la transparencia y publicidad en materia de reguladores, un reciente fallo ha confirmado la obligación de entregar antecedentes que obran en poder de una Superintendecia -en esta ocasión, la Superintendencia de Casinos de Juego (SCJ)- que se encarga de fiscalizar y controlar una actividad económica: los casinos. Destacamos que la sentencia establece que los reguladores tienen un especial deber de publicidad y transparencia, atendido que precisamente controlan una actividad económica.

Ejerciendo la acción de amparo de acceso a la información pública, contenida en la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, el reclamante solicitó a la SCJ acceder y conocer antecedentes personales, comerciales, tributarios y penales de los accionistas de la Sociedad Cirsa Casino de Juego de Antofagasta, el Formulario de Formalizacion como el expediente administrativo que dio origen a la presentacion del grupo mencionado.

El tribunal a quo, acogió el amparo de acceso a la información y ordenó la publicidad a la SCJ:

• "habiendose consagrado en nuestra legislacion, el acceso a la informacion, su naturaleza es la de un derecho fundamental de todos los ciudadanos y, como tal, es deber de los órganos del Estado respetarlo y promoverlo. De tal manera y por lo razonado esta juez, concluye que la informacion y antecedentes que se han requerido se exhiban, por la autoridad administrativa demandada, en caso alguno revisten el caracter de gravedad o reservaque el propio constituyente exige se califiquen por una ley dequorum calificado, resultando del todo indiferente, la oposicion manifestada por el tercero (Grupo Cirsa), por cuanto el organo publico requerido, en el ejercicio de su funciones esta obligado a hacerlo con transparencia y probidad, cumpliendo cabalmente toda lanormativa reseñada en la presente sentencia, maxime si ha sido creado y concebido, para regular y controlar la actividad empresarial y comercial referida a la operacion de los casinos que funcionaran en todo el territorio nacional y siendo el amparo de informacion interpuesto, una manifestacion de ambos principios consagrados en la Carta Fundamental (...) ("Operaciones el Escorial con Superintendente de Casinos de Juego", rol 7195/2006 , 7° Juzgado de Letras de Santiago)

Esta sentencia fue confirmada por la Corte de Apelaciones de Santiago (rol 7321/2006), que reconoce que el acceso a la información pública como una forma de ejercer la accountability respecto del Estado y sus órganos: "atendido el alcance de la norma constitucional sobre acceso a la informacion que permite el control sobre los actos de la administracion que ha de prevalecer por sobre las normas a que se alude".

Publicidad de dictámenes: un avance en la dirección correcta

Una novedad de estos días es que la Contraloría General de la República ha abierto sus bases de datos y puesto a disposición del público sus dictámenes (jurisprudencia administrativa).

En lo que nos interesa -la regulación y la competencia- esta publicidad de actos de un órgano del Estado -el encargado de efectuar el control de legalidad preventivo de los actos administrativos ("toma de razón")- significa que muchas decisiones sobre decisiones de reguladores (que hemos comentado en este blog), y su legalidad, están ahora disponibles en forma gratuita.

Enhorabuena!

P.S.: para buscar jurisprudencia, cliquear acá.

Transparencia y regulación: por sus frutos los conocereis

La semana pasada se hizo público el informe de la denominada "Comisión Probidad" (aunque podría ser también la "Comisión Ferreiro", en honor al Ministro que la presidió), que efectuó una serie de propuestas a la Presidenta Bachelet para mejorar la transparencia, probidad y accountability de la actividad pública.

Dicho informe es consecuencia de diversos escandalos de corrupción que han ocurrido en Chile.

Sobre lo mismo, el El Mercurio de ayer domingo, aparece la siguiente "Carta al Director".

• 
  Medida adicional de transparencia
  Señor Director:
  El reciente informe sobre medidas para favorecer la probidad y eficiencia de la gestión pública, que encargó la Presidenta a un grupo de trabajo conformado por autoridades y académicos de alto nivel, ha formulado diversas propuestas en pro de la transparencia, probidad, financiamiento político y control del Estado.
  Una de las propuestas específicas del informe consiste en que los órganos estatales deban publicar la información sobre contrataciones de bienes, servicios y personas que efectúan. Cabe preguntarse por qué no se establece como una medida adicional que todos los servicios públicos deban publicar los estudios y consultorías que contratan con tales personas, salvo excepciones muy justificadas. Ésta sería una práctica que favorecería la transparencia y aumentaría el control de la sociedad sobre el Estado.
  El divulgar los estudios contratados con terceros es una experiencia exitosa en países como Inglaterra y Holanda, que colocan a disposición del público los estudios técnicos en las páginas web de ministerios y reguladores. Imitar esta experiencia en nuestro país no debiera ser dificultoso, pues permitiría entender las razones técnicas que justifican una decisión estatal (políticas y normas), mejorar la calidad del debate público y hacer más predecible el comportamiento estatal. Adicionalmente, alejaría el secretismo y desconfianza hacia el Estado, siendo un aliciente para que la calidad de los estudios mejore (al saberse susceptibles de publicidad y escrutinio de sus pares), y pondría en práctica el deber de publicidad de los fundamentos de las decisiones de los órganos del Estado que contempla nuestra Constitución.
  
• Francisco Agüero Vargas, Abogado

¿Los consumidores ganan con la convergencia en telecomunicaciones?

La nueva palabra de moda en las telecomunicaciones es la convergencia. Esta siendo incentivada a través de regulaciones gubernamentales y contratos de concesión, llevando a millonarias operaciones de concentración, bajo la premisa de que los consumidores se beneficiarán con ella, contando con servicios integrados a través de un proveedor de internet: datos manejables en paquetes que integran banda ancha, cable, voz, vídeo "on demand", transmisión de datos, etc.

Una de las prácticas más cuestionadas y menos entendidas desde el derecho de la libre competencia es la de atar productos o servicios ("bundling"). En estricto estas sólo deberían ser sancionables cuando sean ataduras ineficientes, pues las ataduras que incorporan valor son creadoras de bienestar que se traslada a los consumidores. En el caso de la convergencia en telecomunicaciones esa parece ser la premisa: los consumidores se beneficiarán con menores costos porque la estructura de red del proveedor permite el soporte de servicios diversos. Evidentemente no se trataría de ataduras ineficientes, así que no podría ser objetada a través del antitrust. (Claro que lo mismo es predicable de la atadura entre Windows y el Internet Explorer: en la UE la versión sin el navegador de internet ha sido un rotundo fracaso de ventas.)

¿Esto es cierto? No necesariamente. La convergencia de los servicios privará al consumidor de los beneficios que otorgan los operadores más pequeños no integrados, quienes se dedican a un mercado específico en lugar de abarcar un mercado integrado, y que compiten vigorosamente en aquel. El caso claro es el de los servicios de larga distancia, que tras la liberalización de las telecomunicaciones han sido uno de los sectores con mayor competencia, sobre todo de operadores que se dedicaban en forma exclusiva a la telefonía de larga distancia.

En la era digital, con servicios como Skype, ¿se acabaron estas situaciones? Lo dudo. Hoy en día hay varios usuarios que no están interesados en toda la canasta de productos que se ofrecerían integrados: hay personas que casi no ven TV, hay personas que no usan mucho la internet, hay personas que prefieren basarse en la telefonía móvil y no en un servicio integrado de IP. Es fácil encontrar casos de personas que desean uno o dos de los servicios que se ofrecerían integrados: ¿cómo se haría para reducir el precio por los servicios que no se desean?

En el fondo, quienes más se benefician son los operadores que se integren. A través de la convergencia reducirán sus costos, pues basarse en un sistema digital será mucho más barato. Además, donde haya un operador dominante, este podría tomar un dominio en los demás servicios que se integraron. La conclusión parece ser que los operadores prefieren reducir sus costos de escala proponiendo a los consumidores la convergencia: lo que resta ver es si estos preferirán reducir sus opciones, perdiendo los beneficios que la competencia puede dar con los servicios desagregados.

Se necesita precaución: los desastres de la infraestructura de fibra óptica y el escaso rendimiento de los servicios 3G en telefonía móvil, además de la explosión de la burbuja tecnológica en NASDAQ, deben preparar al público para una nueva moda. La información y la diligencia deberán llevar a los usuarios a evaluar si prefieren un servicio integrado, o si prefieren la desagregación y poder escoger en cada rubro. Me parece que habrá ambos tipos de consumidores, y el mercado de telecomunicaciones ofrecerá soluciones para ello: servicios bajo convergencia y servicios desagregados. En Sudamérica la situación es muy particular: la baja tasa de cobertura de los servicios de telecomunicaciones, sobre todo en los servicios de internet, hace poco viable la convergencia generalizada y en una base suficiente para reducir significativamente los costos.

Más información en: "Your television is ringing", en The Economist, 12 de octubre.

Guías de Concentración chilenas, finalmente!

Tras varios meses de re-pensarlas, re-estudiarlas, y lo que es más importante, recibir comentarios (¡y escucharlos!), la Fiscalía Nacional Económica emitió el 31 de octubre recién pasado su "Guía interna para el análisis de operaciones de concentración horizontales".

Este documento es novedoso en Chile -aunque la versión gringa ya tiene más de 20 años- porque hace explícito el razonamiento del fiscalizador de la Libre Competencia frente a una propuesta de operación de concentración.

Las mejoras que se evidencian respecto del borrador original, son varias:

1. Se acota el ámbito de la guía sólo a la concentración horizontal, sin tratar las operaciones de integración vertical.

2. Se cambia el concepto de concentración.

3. Se acepta el uso del índice HHI, en vez de la propuesta (CR4)

4. Se morigera la carga de la prueba de las eficiencias, por parte de los consultantes.

5. Se elimina dentro de las eficiencias a acreditar, a la eficiencia dinámica.

Y, bueno, otras virtudes adicionales.

En síntesis: la propuesta es más sencilla de leer, menos exigente pero no por eso menos apta para ser de utilidad a los actores económicos que quieran predecir el comportamiento de la FNE.

En lo personal, por razones profesionales elaboramos observaciones, y me pidieron mi opinión en El Diario Financiero (publicado el viernes 6/11).

¿Sugerencias?

Desde ya, sería muy útil la inclusión de ejemplos dídácticos de operaciones de concentración, como lo han hecho guías norteamericanas y europeas.

Otra podría ser trabajar en un documento sobre operaciones de cooperación (joint ventures), de creciente ocurrencia, al menos en sectores productivos.

OPAs a la española

Las tomas de control buscan obtener la administración de la empresa objetivo, cuando la oferente considera que podrá administrarla mejor. Cuando la toma de control es hostil opera como un mecanismo privado de supervisión de la administración de las firmas la oferente quiere reemplazarlos porque considera que se puede mejorar el desempeño. Este asunto privado es regulado de forma poco eficiente por la normativa de oferta pública de adquisición (OPA) obligatoria, que en Latinoamérica suele basarse en el modelo español.

Fuera de la discusión sobre la pertinencia de la obligatoriedad de las OPA, el tratamiento de la oferta de E-on sobre Endesa es preocupante. Pese a que E-on ha cumplido con lanzar una contraoferta que mejora largamente la de Gas Natural, la CNE española ha impuesto una serie de condiciones para la firma alemana. La Corte Europea ha determinado que 18 de las 19 condiciones no eran lícitas y aún así la CNE las mantiene, por lo que pronto se iniciaría un procedimiento contra el gobierno español. Este gobierno aprobó una Ley que facultaba a la CNE a aprobar las adquisiciones de más del 10% en sectores estratégicos, como el energético.

Además de las dificultades que plantea la CNE, E-on ahora debe lidiar con Acciona, que actúa como un white squire. De acuerdo al Financial Times, Acciona adquirió el 10% de Endesa. Además ha declarado que quiere aumentar su participación hasta llegar al 24,9%, apenas debajo del umbral para tener que lanzar una OPA. E-on ha demandado a Acciona ante las cortes de los Estados Unidos por dar a la SEC información confusa respecto a su adquisición.

El gobierno español ha señalado su "interés estratégico" en la formación de una "fuerte compañía global española". De acuerdo a Thomson Datastream el mercado energético español tiene entre sus principales participantes a Endesa (valor de mercado de 44 mil millones de euros), Iberdrola (33.650), Gas Natural (13.46) y Unión Fenosa (12.470). En el 2002, el gobierno español se opuso a la fusión entre Endesa e Iberdrola, que les habría dado la deseada gran empresa española.

Hay tres grandes problemas en este caso. El primero es que el gobierno español debería estar más interesado en la calidad del servicio que reciben los españoles que en quién lo administra. Si E-on podría manejar de mejor manera el mercado en el que ahora opera Endesa, y además está pagando por esa cuota, debería ser quien lo controle.

El segundo es que la conducta de Acciona y de la CNE están afectando las condiciones en las cuales se daría la toma de control. Si los accionistas quieren transferir sus acciones deben ser libres de hacerlo. Las tomas de control no deben ser necesariamente caras, sino que deben reflejar un precio en el cual los accionistas se sientan satisfechos con la venta de sus títulos. Inflar el valor de la transacción puede desincentivar la toma de control, y limita la capacidad del mercado de tomas de control de supervisar la labor de los directivos de las empresas objeto.

El tercero, y más grave, es la constatación de la falta de criterios claros dentro de la UE respecto a las fusiones y adquisiciones. En la novela Mittal-Arcelor y en los bloqueos contra Gazprom por parte del gobierno británico aún quedaba la pobre excusa de que las oferentes no eran comunitarias, pero en el caso de Endesa y el de los bancos italianos, que iban a ser adquiridos por unos bancos polacos, la promesa del mercado común deviene en vacía.

Fuera de las dudas que esto deja sobre la efectividad del mercado común, los accionistas de Endesa están perdiendo la capacidad de supervisar a sus directivos a través de la toma de control, pese a que el 28 de setiembre pasado el Wall Street Journal informaba que la junta directiva de Endesa recomendaría aceptar la oferta de E-on. Otro aspecto lamentable es que los consumidores españoles seguirán sujetos sólo a lo que ofrezca el mercado español. El gobierno español está protegiendo el sueño francés de los grandes líderes regionales, perjudicando a sus ciudadanos.

La Notaria "Modelo": a propósito del monopolio notarial

Uno de los primeros posteos de este blog fue sobre las tarifas de los aeropuertos, usando una columna de Javier Fuenzalida.

Más de un año después, volvemos sobre un tema de interés que Fuenzalida pone en el debate: el "monopolio" de los notarios. Los notarios, recordemos, son auxiliares de la administración de justicia: "Los notarios son ministros de fe pública encargados de autorizar y guardar en su archivo los instrumentos que ante ellos se otorgaren, de dar a las partes interesadas los testimonios que pidieren, y de practicar las demás diligencias que la ley les encomiende", Código Orgánico de Tribunales dixit.

Este columnista expone que

• La demanda notarial nace por una imposición legal que obliga a contratar a un tercero para que, presencialmente, dé fe de lo declarado. No puedo comprar una casa ni un auto usado sin pasar por la notaría, como tampoco puedo contratar un pagaré o protestar un cheque sin concurrir al notario.
  En cuanto a la oferta, no hay libertad de entrada. La autoridad decidió que debe haber 310 notarios. La ley exige que deben ser abogados y ser designados por el poder judicial. En Argentina, basta con algunos años de estudios de Derecho. En Estados Unidos no hay requisitos. Cualquiera puede ser ministro de fe, pagando la patente para ejercer.
  El ministro de justicia cree sustituir al mercado fijando las tarifas a su arbitrio. Para ello encargó un estudio a los abogados Santibáñez y Artigas, quienes recomiendan elevar los precios cobrados por registrar escrituras públicas en 760%, por registrar protestos en más de 100%, por legalizar fotocopias en 240%, por testamentos en 341%, etc.

La propuesta de Fuenzalida es simple. Mejor, fíjele precios usando un esquema de empresa modelo, tal como se hace en materia eléctrica, de telecomunicaciones, y sanitaria. En subsidio, liberalice el mercado.

Desde ya, sorprende que las tarifas que se proponen por el Ministerio de Justicia resulten de un estudio contratado a unos abogados. ¿Es un estudio técnico-económico o jurídico? Se pueden ver los datos de la licitación -no del estudio- en Chilecompras (el portal de compras públicas de la Administración central de Chile), buscando por la sociedad Santibáñez y Artigas.

Creemos que atendida la cantidad de notarías (310) podría probarse con otros mecanismos de fijación. ¿Qué tal un RPI-X? Dónde el X se obtenga calculando la eficiencia de las diversas notarías chilenas. Si algunas notarías enfrentan competencia, ellas deben ser las más eficientes, y podría forzarse que cada notario alcance los niveles de competencia de la notaría real "eficiente".

En todo caso, este mecanismo podría ser transitorio, hasta que haya competencia en el mercado notarial. Ciertamente, antes habría que modificar el Código respectivo, que contempla las exigencias para acceder a dicho mercado. Todo sea para bajar los precios...

incentivos a las energías renovables ¿hasta dónde?

Las energías renovables no convencionales (ERNC) surgen tímidamente en la discusión de la "Ley Corta 1" (no en su mensaje por el legislativo), traduciéndose en el artículo 71-5 de la Ley General de Servicios Eléctricos (LGSE), estableciéndose un incentivo en materia de peajes de transmisión (propiamente, una exención total o parcial al pago de peajes de treansmisión eléctrica para ERNC hasta cierta capacidad instalada) y la posibilidad de tener un régimen de precios estabilizados en el tiempo, sin sujeción a los precios variables -como pudieran ser los costos marginales.

Con este cambio legal, se abandonó la neutralidad que había adoptado el Legislador respecto a las energías no convencionales, como se había expresado en la Ley de Concesiones de Energía Geotérmica (2000).

Posteriormente, en Enero de este año, se publica el Reglamento de Pequeños Medios de Generación y Medios de Generación No Convencionales (DS 244/2005, de Economía), que pasó a regular detalladamente la conexión de estas centrales ERNC a las instalaciones de distribuidoras (lo que se conoce como "generación distribuida"), establecer mecanismos de estabilización de precios de la energía, y formas de solución de controversias, el posible "auto-despacho" de las centrales, entre otros.

En el 2005, al dictarse la "Ley Corta 2", se incorpora otro incentivo, esta vez destinado a las licitaciones de suministro de distribuidoras concesionadas, en el artículo 96 ter de la LGSE.

El mencionado 96 ter tenía varias deficiencias legislativas, las que originaron que durante este año se presentaran dos proyectos de ley -casi en forma simultánea- por diputados y senadores para incentivar a las ERNC y remediar las deficiencias legislativas.

El Ejecutivo -a través de la CNE- ha formulado algunas indicaciones al proyecto que se tramita en la Cámara de Senadores. El proyecto que está radicado en la Cámara de Diputados, si bien tiene una buena justificación, está "dormido", en términos legislativos.

Hoy se nos informa cuáles son los criterios que la Comisión Nacional de Energía estima que debieran moldear la regulación sobre las ERNC

• entre los principios fundamentales que las nuevas medidas considerarán se encuentran: no intervenir ni distorsionar los mecanismos de operación y despacho del sector eléctrico; tender a la ejecución de aquellos proyectos más eficientes; minimizar cualquier impacto en las tarifas finales de los consumidores; no discriminar entre tipos de usuarios, y permitir que sea el mercado el que decida o determine el apoyo que requieren las ERNC, Pablo Serra dixit.

Parece justo que el fomento a ciertas energías no produzca distorsiones al mercado eléctrico, su despacho económico, la eficiencia económica, la igualdad -no discriminación- entre distintos consumidores (lo que implica también que algunos clientes deban igualarse a exigencias que hoy cumplen otros clientes, por ejemplo), y permitir que sea el mercado el que decida que energías favorece.

En países en lo que aún no hay ayudas fiscales para cierto tipo de energía debe ser la regulación la que vía mercado favorezca este tipo de energías. Pero sin distorsionar el funcionamiento del mercado -en la medida de lo posible.

Falta ver cómo se plasman estos "principios fundamentales"...

Paradojas regulatorias

Una norma que resulta paradójica desde un punto de vista libertario es la que obliga a usar cinturón de seguridad en los automóviles bajo sanción de multa, la cual está vigente en el Perú hace varios años y que se ha visto extendida la semana pasada. La norma original se refería sólo al conductor y al pasajero, mientras que la nueva versión amplía el supuesto de hecho para alcanzar a los pasajeros que van en la parte posterior del automóvil.

Esta norma es una limitación a la capacidad de las personas de autodeterminarse, y se opone a una propuesta libertaria que dejaría que cada uno vele por sí mismo. Los incentivos para usar el cinturón de seguridad existen y las personas libres y racionales optarían por usar dicho dispositivo. Sin embargo, en el Perú la mayoría de la población no utilizaba el cinturón de seguridad, lo que generaba lesiones mayores y muertes producto de accidentes de tránsito. Desde la dación de la norma, que en un principio fue muy resistida, es evidente que la mayoría de conductores usan el dispositivo.

La reciente ampliación de la norma para los pasajeros en asientos posteriores ha sufrido mucha resistencia. Frases como "mototaxistas[1] no tienen para comer, menos para colocar un cinturón de seguridad" son ahora comunes en diarios dirigidos a los sectores más pobres. La pregunta no sólo debe ser "¿la norma reduce los daños producidos por los accidentes?",[2] si no también "¿cuánto más cuesta a los más pobres el movilizarse en servicios más caros?". De una comparación obtendremos una respuesta más clara.

Por ahora, la norma ha funcionado, pese a las objeciones académicas que se le puedan hacer. Incluso la Corte Constitucional de Colombia se ha pronunciado por la constitucionalidad de una norma similar, basándose en que la Constitución de Colombia (como la peruana y la chilena) privilegia de forma clara la protección de la vida como bien superior. Pero no podemos dejar de lado que las más ligeras variaciones en los costos marginales son asumidas con mayor incidencia por los más pobres. La sociedad puede aparentemente ganar en protección, pero tal vez su ganancia suponga pérdidas en otros sujetos. Un aumento en los costos de transporte puede suponer perder dinero que se destinaba a alimentación, salud o educación. Es decir: los más pobres subsidian la reducción de la tasa de daños por accidente. Tal vez la opción de los más pobres sea usar un medio de transporte inseguro, pues no pueden (o no desean) pagar el costo adicional que implica la mayor seguridad.

[1] De acuerdo a la Real Academia Española: Mototaxi. 1. m. Perú. Motocicleta de tres ruedas y con techo que se usa como medio de transporte popular para trechos cortos.
[2] Una norma de este tipo difícilmente podrá reducir el número de accidentes, que en verdad es el problema mayor. Algunos funcionarios sostienen que sí reducirá el número, cuando es evidente que sólo puede reducir el ratio de daño por accidente.

Dos breves aplicaciones de análisis económico

1.

En el distrito donde vivo hay varias edificaciones que son consideradas patrimonio cultural, lo que impone serias restricciones a las facultades de sus propietarios para modificar su estructura o derruirlas para darle otro uso al predio. Si bien el Código Civil peruano permite establecer restricciones a las facultades del propietario -mediante Ley y en ciertos casos mediante contratos-, consideramos que este tipo de restricciones no siempre son justificadas desde un punto de vista económico.

Sabemos de la importancia que tienen el acervo cultural de una nación, pero los casos que criticamos son los de restricciones poco razonables. Nadie propondría que se derruya una parroquia con gran significado cultural, la sede del Congreso o vestigios arqueológicos. Pero en el distrito de Barranco se protegen ciertas casonas por el mero hecho de ser muestras de la arquitectura urbana de años pasados, dejando a sus propietarios sin la posibilidad de ejercer sus derechos de propiedad, arrendando el bien o transfiriéndolo para mejores usos. El punto es que no toda edificación "antigua" merece protección, y el poco cuidado que se tiene en delimitar cuáles deben ser preservadas afecta a muchos propietarios que se ven condenados a tener edificaciones que pierden valor y predios con alto potencial que no puede ser realizado.

Las dificultades que tiene la tasación de bienes culturales complican los análisis de costo-beneficio, pero nos parece que se está sobreestimando de forma peligrosa el valor intrínseco de lo cultural. El desarrollo económico genera cultura, a través del progreso de la población. No aprovechar muchos de estos predios y edificaciones que están protegidos conculca la propiedad y crea graves ineficiencias en la asignación de los recursos. Además, sería una grata sorpresa que los gobiernos brindaran a la propiedad la misma intangibilidad cuando expropia. El doble discurso aumenta el daño: el gobierno impide disponer de la propiedad, pero a su voluntad puede también obligar a la disposición.

2.
La actividad minera genera inherentemente contaminación. Lo sabemos en el Perú y en Chile, dos países con gran producción minera. Lo que no terminan de comprender los ambientalistas es que siempre habrá contaminación, y que la discusión debe pasar por implementar medidas razonables para reducirla y un marco institucional y normativo suficiente para supervisar la actividad minera. La alternativa para no contaminar es la cesación de toda actividad minera. Dudo que la sociedad estaría mejor sin plomo, cobre o zinc.

El debate tendría que centrarse en encontrar un equilibrio, una cantidad de contaminación permitida dada la producción obtenida. No nos parece razonable el acento que los ambientalistas ponen en la contaminación como hecho aislado, olvidando los beneficios que se obtienen de esa contaminación. Muchos de esos minerales son además utilizados en tareas científicas que aportan a los estudios de las ciencias naturales y preservan otros hábitats. Lo peor es que en muchos casos los ambientalistas sólo actúan de forma tan enconada para justificar su salario o la existencia de la institución en la que trabajan, sin que sus preocupaciones sean esfuerzos serios por mejorar la situación de la región.

Hay muchos casos en los cuales el gobierno no fiscalizó de forma adecuada el cumplimiento de las normas relativas a la protección del medio ambiente y a la reducción del impacto de la explotación minera sobre el entorno. Entonces, el problema no es si se contamina o no: deben fijarse metas de permisividad de contaminación y supervisar su cumplimiento.

Conclusión

Los debates públicos deben evitar centrarse en sólo alguna de las variables y más bien ver los problemas de forma integral. La economía se vale de aislar variables para entender los efectos, pero la respuesta nunca es aislada: en una segunda etapa de razonamiento debe analizarse las variables como conjunto, para no sobre simplificar la realidad.

Las restricciones sobre la propiedad imponen altos costos de oportunidad a la sociedad, generando ineficiencias asignativas. Las restricciones sobre la actividad contaminante supondrían pérdidas para la sociedad en cuanto al mejor aprovechamiento de los recursos. No debemos perder de vista qué efectos tienen las soluciones que proponemos.

Para ello, el análisis económico es una valiosa herramienta para la toma de decisiones. Es sintomático que sus mayores críticos sean quienes buscan mayor intervencionismo y mayor discrecionalidad en la toma de decisiones públicas.

La actuación de las firmas sanitarias en el sector no regulado: el caso chileno

Hace unos días Enrique Vergara Vial, Fiscal Nacional Económico, formuló un requerimiento contra ciertas empresas sanitarias (productoras y distribuidoras de agua potable, y recolección y tratamiento de aguas servidas). Dicho requerimiento apunta a prácticas en el ámbito no regulado por la legislación sectorial que la Fiscalía Nacional Económica (FNE) considera deberían estar sujetas a las normas regulatorias. Aprovechamos la oportunidad para comentar el contenido del requerimiento, a fin de repasar ciertos conceptos sobre la separación entre los mercados regulados y el mercado en general, los cuales consideramos deben ser compartimentos estancos.

1. "En Chile (…) el Estado sometió a los prestadores sanitarios a regulaciones de carácter estructural, definiendo un régimen de concesiones que establece exclusividad para proveer el servicio sanitario en un área geográfica y, además, un régimen de tarifas máximas y calidad mínima exigible a las empresas prestadoras. Asimismo, se establecieron los derechos y obligaciones de los usuarios y un sistema de subsidio a la demanda. Por último, se creó un marco institucional, con una Superintendencia de Servicios Sanitarios encargada del control y fiscalización de las empresas prestadoras. Sin embargo, tal estructura jurídica no se configura, a priori, en las zonas en que no existe concesión, donde la prestación de aquellos servicios produce los efectos que se detallarán más adelante." (pg. 5)

No corresponde a la FNE modificar mediante una interpretación el criterio escogido por el legislador chileno respecto a la aplicación de un marco institucional específico para la prestación del servicio público. La participación de la empresa privada sujeta a regulación en zonas fuera de su área de concesión está libre de las restricciones impuestas por el marco regulatorio, de forma definitiva y no "a priori". La actividad empresarial fuera de las áreas de concesión está sujeta a las normas de libre competencia. La distinción entre lo regulado y lo no regulado no está dada por el sujeto que realiza la actividad, si no por el marco de regulación correspondiente. Todo lo que no esté sujeto a él debe entenderse mantenido en un régimen competitivo.

2. "En conclusión, en las zonas urbanas fuera de concesión y en las rurales, existe un régimen de libertad contractual respecto a las condiciones que se pactan entre empresas sanitarias y urbanizadores, previo a que las empresas sanitarias soliciten ampliaciones de su zona de concesión en el caso de zonas urbanas y en todo momento para las zonas rurales. Una vez que se amplía la zona, tratándose de zonas urbanas fuera de concesión, se aplican las normas que rigen para la concesión. En las zonas rurales no se aplican dichas normas." (pg. 12)

Nótese que es claro que en el ámbito de las zonas rurales la regulación no es aplicable en ningún caso, bajo la normatividad actual. En las zonas urbanas fuera de la concesión se mantiene la libertad de las partes para negociar las condiciones del contrato de prestación del servicio, hasta que se apruebe la ampliación del área de concesión. Las normas vigentes plantean el problema de que se pueda establecer un marco negociado entre las partes que se vería modificado luego, cuando opere la ampliación del área de concesión. Sin embargo, la regulación no ha previsto una solución a este problema, y al no estar incluida en el área de la concesión, la negociación entre la constructora y la empresa sanitaria es eficaz y lícita mientras se aguarde la ampliación.

3. "Es relevante enfatizar que su objetivo [de los Comités y Cooperativas de Agua Potable Rural] es el autoabastecimiento de agua potable sin fines de lucro, por lo que no tienen como finalidad atender nuevos proyectos y en general no cuentan con capacidad técnica para realizar tales labores". (pg. 14)

Resulta importante el reconocimiento de que las empresas sanitarias, a diferencia de los Comités y las Cooperativas de Agua Potable Rural, tienen fin de lucro, lo que explica su conducta en ausencia de regulación. La regulación debe prever un rendimiento adecuado para la viabilidad y rentabilidad de la firma regulada, pero en todo aquello que escape al ámbito de la regulación la firma es la que está en posición de fijar su oferta de manera que obtenga la rentabilidad que le sea deseable, dentro del marco jurídico vigente.

4. "Por lo tanto, el análisis para discernir si existe tal justificación económica se debe realizar caso a caso, pero siempre considerando que la regulación de la autoridad intenta emular una situación de auténtica competencia, por lo que bajo iguales condiciones no debería haber diferencias de cobros entre en las zonas reguladas y no reguladas". (pg. 20)

Este punto es clave. La regulación sí busca simular competencia –lo que es problemático-, pero la actuación de las empresas sanitarias en áreas de concesión urbana ampliadas o en el ámbito rural no está sujeta a regulación, con lo que se encuentran libres de los constreñimientos que ella impone. Las diferencias se dan porque en un mercado la firma está sujeta a la regulación –lo que restringe su libertad contractual-, y en otro no –lo que le permite ejercer su libertad contractual-. En tal sentido, las firmas se comportan como empresas libres: aprovechan su posición dominante. Recordemos que la competencia no implica competencia perfecta: es un proceso que requiere la liberación de escollos a la actividad de las empresas, con resultados imprevistos -motivados por la oferta y la demanda-, y que tenderá a una mejor asignación de los recursos.

5. "Un aspecto que determina el carácter abusivo de las evaluaciones consiste en que la metodología aplicada no permite obtener cobros que emulen condiciones competitivas". (pg. 25)

Esto es consecuente con el punto anterior. Los cobros fuera del marco de regulación no tienen por qué emular condiciones de competencia perfecta. Es más, al estar fuera de dicho marco los precios altos son el reflejo del mercado en funcionamiento: cualquier empresa que goce de una posición de dominio la aprovechará hasta donde le permita maximizar su renta sin socavar su posición. El monopolio natural es el caso perfecto de una firma monopolística sin amenazas cercanas: sólo debe temerle al final de su contrato o al desarrollo de mejores tecnologías. Los precios altos incentivan la innovación: son una señal para los potenciales entrantes de que se necesita su concurso.

No sostengo que la regulación del tema sea la más adecuada. Pero lo que planteo es que no se puede aplicar condiciones de regulación a ámbitos no regulados. El abuso de posición de dominio que la FNE denuncia consiste en el establecimiento de condiciones distintas a las de las áreas sujetas a regulación. Las firmas no tienen por qué aplicar la regulación a mercados no regulados.

La infracción por precios explotativos ("precios muy caros"), si bien estaría prevista en el Art. 3, inciso b del D.L. No. 211, carece de respaldo teórico, y en la experiencia comparada no es relevante. En los Estados Unidos no conozco una denuncia de este tipo, y en Europa, fuera de algunos precedentes muy criticados,[1] no se da un caso hace bastante tiempo (el último fue Deutsche Post). Todos se refieren a mercados con algún tipo de regulación, excepto United Brands, pero en este se sanciona por discriminación de precios y no por precios explotativos). En Chile hace mucho que no se ve un caso de precios explotativos, y el tema de las empresas sanitarias es en el peor de los casos una zona gris, donde sería poco apropiado retomar una política que sancione estas prácticas.

6. "Los abusos señalados aumentan los costos de los urbanizadores, que luego parcialmente traspasan a sus clientes, a través de mayores precios de las viviendas. De esta forma, se encarece el valor de los inmuebles. Tratándose de programas de viviendas sociales, hasta podría causar que algunos proyectos no se puedan concretar. Por lo anterior, la cantidad demandada de viviendas tiende a ser menor a la de equilibrio de competencia, lo que genera una pérdida en el bienestar social". (pg. 26)

Dos comentarios finales. Primero, los precios de las viviendas también se rigen por la competencia, y no es una obligación de las empresas sanitarias el procurar que los costos de las viviendas se reduzcan. Las razones "sociales" para intervenir en el mercado suelen ser equivocadas: perpetúan los desequilibrios que la competencia busca corregir. Segundo, nunca va a haber un equilibrio de competencia. El alejarse de él no genera una pérdida de bienestar social, pues dicho bienestar producto del equilibrio es teórico e inexistente. Siguiendo a Hayek: el equilibrio supone la ausencia de competencia y es estático; la competencia es dinámica y se da porque no hay equilibrio.

En conclusión: debería modificarse el marco de regulación aplicable a la actividad de las empresas sanitarias fuera del área de concesión. Mientras no se haga eso, no se las debe sancionar por comportarse como empresas sujetas a libre competencia. Sólo corresponde cumplir con criterios de regulación donde se haya regulado. La extensión del ámbito regulador en que incurre la FNE es una infracción a los principios de tipicidad y de debido procedimiento que rigen la potestad sancionadora de la administración.


[1] General Motors Continental vs. Comision of the European Communities y United Brands vs. Comision of the European Communities, cuyos criterios ampliamente criticados fueron repetidos en algunas resoluciones posteriores.

La guerra de la renta básica, II

El 17 de setiembre, durante una presentación pública, el Presidente del Perú, Alan García, dio a entender que observaría –rechazaría- el proyecto de Ley que eliminaba la renta básica que cobraba el operador dominante de telefonía fija, Telefónica del Perú. Saludamos la medida, lo que permite pensar que el Presidente parece menos dispuesto a caer en excesos populistas que en su primer gobierno.

El Primer Ministro, Jorge Del Castillo, anunció que se formaría un "grupo de trabajo multisectorial" que analizaría el tema, el cual recogería la opinión de la Defensoría del Pueblo de que la salida al embrollo es renegociar las condiciones del contrato de concesión. Tanto el Presidente como sus ministros parecen convencidos de que deben renegociarse las condiciones del contrato de concesión.

Se me ocurre que si en el fondo la preocupación es el monto de la renta básica, se debería pedir al regulador un estudio sobre la estructura de costos e inversiones de Telefónica del Perú, pues la pregunta no es si la tarifa es alta o no, si no si corresponde con dicha estructura. La regulación debe procurar no alterar el esquema de ingresos, gastos e inversiones de las firmas reguladas, evitando privarlas de márgenes de utilidad "razonables".

Como dijo Milton Friedman, "there is no free lunch" (no hay almuerzo gratis). Si se elimina el cargo fijo se debería aumentar la tarifa de los minutos, como ya indicamos en un post anterior. Eso definitivamente desincentivaría el consumo de minutos, dándole a los usuarios del servicio menos minutos por su dinero. Un efecto perverso que dudo sea el que las autoridades buscan.

Perjudicando a los consumidores al intentar protegerlos

El 14 de setiembre se aprobó en el Congreso de la República del Perú el proyecto de Ley que elimina la renta básica del servicio de telefonía fija. El proyecto quedó listo para ser aprobado o rechazado por el Presidente de la República. Yonhy Lescano, el congresista que impulsó el proyecto, ha señalado que con él se reducirán los costos del servicio telefónico y este podrá llegar a más consumidores.

La renta básica es el cargo fijo que se cobra a los usuarios del servicio de telefonía fija por el acceso a este. Varía de acuerdo a los múltiples planes de tarifas que ofrece la empresa afectada por este proyecto, Telefónica del Perú. Estos están orientados bajo una estructura: costo fijo + costo variable. El costo variable se da según los minutos que se consuma. En cada plan se da un número de minutos "libres", según el pago que se haga, y el costo de los minutos adicionales puede variar según el plan. Una muestra de algunos de los planes permitirá entender la idea:

Un informe de Jorge Fernández-Baca, especialista en regulación, presentado por televisión el 15 de setiembre mostraba el impacto negativo que la medida tendría en los precios. Hoy en día, i.e. con renta básica, un usuario del plan "clásico" que consuma 350 minutos pagaría 72.82 soles*. Si tuviera el plan 3, que figura en el cuadro, pagaría sólo 68.5 soles. ¿Cómo cambiará eso con la eliminación del cargo fijo? Los ingresos de Telefónica del Perú por tarifas de telefonía fija en el 2005, sumada la renta básica y el cargo variable, fueron de 1,734 millones de soles por un tráfico de 8,314 millones de minutos. Esto significa que en términos agregados el costo final por minuto es de 0.209 soles por minuto**, es decir, casi un 300% adicional. Sin renta básica, un consumidor pagará por un tráfico de 350 minutos: 350*.209= 73.15. Es decir, la medida terminaría elevando lo que los consumidores pagan por un mismo servicio. Pese a que el aumento es escaso, queda la pregunta de por qué preferiríamos minutos más caros: el tráfico adicional sería mucho más caro, sin que se haya mejorado la situación de quienes no consumen muchos minutos.

Algunos analistas han considerado, erróneamente, que se mantendrían los precios de los minutos y que por eso bajarían las tarifas. Esto no toma en cuenta que la regulación debe contemplar la viabilidad de la empresa, lo que quiere decir que el regulador, el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones, OSIPTEL, deberá permitir un incremento sustancial del precio de los minutos. De no hacerlo, la firma terminará cesando sus pagos y por supuesto, reduciendo del todo su inversión, pudiendo llegar incluso a quebrar. Esto es grave en un momento en el cual la expansión del servicio ha llegado a su máximo dentro la oferta rentable de la empresa; ampliarlo para llegar a un acceso universal implica pérdidas que se subsidian con los ingresos por renta básica. En un evento auspiciado por la Asociación de Empresas Privadas de Servicios Públicos, ADEPSEP, los ponentes coincidieron en el rol de las tarifas: estas deben incorporar el monto de inversiones para mantener, mejorar y ampliar el servicio. Además se hizo énfasis en las graves carencias en infraestructura que padece el Perú, y destacaron el caso de las telecomunicaciones como una experiencia bastante exitosa.

¿En qué se basan los congresistas para votar por esta Ley? El principal argumento no viene de la teoría de la regulación, sino que es que el concepto de renta básica no está incorporado en el contrato de concesión con Telefónica del Perú. Esto es un error, motivado por una absurda confusión de términos y la ignorancia sobre cómo opera una firma de telefonía.

En la sección 9.01 del citado contrato, se fija claramente el concepto de: "Prestación de una conexión de SERVICIO DE TELEFONIA FIJA LOCAL a ser cobrada mensualmente" (pg. 32 del contrato). Esta es la llamada renta básica.

El proyecto de Ley indica con claridad: "Elimínase la denominada renta básica, renta mensual, cargo fijo, pago fijo mensual o cualquier otra denominación similar por ser un concepto no contenido en los contratos de concesión."A continuación indica: "Aplícase la plena vigencia del concepto tarifario de 'prestación de una conexión de servicio de telefonía fija local' expresamente contenido en los contratos de concesión."

En una entrevista por televisión, el congresista Lescano dio claras muestras de lo endeble que es su posición al señalar que ni en el contrato ni en los glosarios correspondientes se fijaba un concepto de renta básica, pero que sí podría cobrarse mensualmente una "prestación de conexión". Es decir, el señor Lescano se centra en la terminología y no en la naturaleza de las cosas. Las empresas de servicios públicos suelen tener costos fijos bastante altos. Si no se cubre los costos fijos no se podrá prestar un adecuado servicio. Por eso existe el cargo fijo mensual, llámese como se llame.

Como argumento adicional se ha comparado también los montos de renta básica cobrados por Telefónica del Perú para la telefonía fija con los de los servicios de energía eléctrica y de saneamiento, que en promedio son menores en un 90%. Lo que no se ha dicho es que la estructura del mercado eléctrico separa las etapas del servicio (e.g. generación, transmisión, distribución), y permite ventas bajo libre competencia y ventas reguladas, lo que permite tener una estructura de costos distinta. Además la cobertura eléctrica en el Perú es mucho menor a la telefónica, lo que implica que hay menos costos fijos. El mercado de saneamiento no es un ejemplo apropiado, pues prácticamente el 99% del mercado peruano no está privatizado y las empresas estatales no aumentan las tarifas –pese a que deberían- porque son administradas por los Consejos Municipales, que no quieren perder al apoyo de sus votantes. En cualquier caso, eso no cuestiona el concepto de cargo fijo, sólo cuestiona el importe. Como una mejor muestra, el presidente del OSIPTEL, Edwin San Román, ha señalado que en Chile el cargo por renta básica es mayor al que hay en el Perú.

Existe otro grave problema adicional. El contrato de concesión con Telefónica del Perú es un contrato-ley, protegido como tal por el segundo párrafo del Art. 62º de la Constitución Política del Perú ("Mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantías y otorgar seguridades. No pueden ser modificados legislativamente".) Se lo trata como tal para estar indemne ante los excesos del gobierno en la ejecución del mismo, como este proyecto de Ley. Por ello, el Congreso no puede modificarlo, con lo que la Ley debería ser, en su momento, declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional.

Esta Ley ha sido aprobada pese a que existían informes de la Defensoría del Pueblo y del OSIPTEL sobre lo impropio que sería hacerlo. La Defensoría ha sugerido una negociación entre el gobierno y la empresa, para que ésta reduzca el monto de la renta básica. Además, Telefónica se ha mostrado disconforme con el irregular procedimiento tomado para la aprobación: el proyecto fue aprobado por la Comisión de Protección al Consumidor, sin que pasase por la Comisión de Transportes y Comunicación (el sector que otorga las concesiones) y la de Constitución, las cuales tenían mucho que decir al respecto. Además, al día siguiente de la aprobación del proyecto se pasó a votarlo en el Congreso, sin que haya habido tiempo para que se puedan emitir opiniones y críticas al respecto. La medida afectaría la ampliación del servicio y el ingreso de competidores en el segmento de telefonía IP (a través de la Internet), aumentando además el riesgo regulatorio en el Perú.

Esperemos que el Presidente rechace el proyecto de Ley. Lamentablemente hay un alto riesgo político: una promesa electoral fue eliminar la renta básica. Si el Presidente rechaza el proyecto quedará como el villano ante los consumidores, los cuales siempre agradecerán "pagar menos", pese a que no se dan cuenta que terminarán pagando más. Felizmente el Ministro de la Producción, Rafael Rey, ha adelantado que se pedirá informes técnicos al respecto. El Presidente del Consejo de Ministros, Jorge Castillo, ha pedido un informe al Tribunal Constitucional, el cual deberá abstenerse de emitirlo, pues no puede pronunciarse sobre una posible inconstitucionalidad si la Ley no ha entrado en vigencia. El asunto es peliagudo, pero muestra como los conocidos afanes del señor Lescano por proteger a los consumidores terminan perjudicándolos.

* (Minutos totales – Minutos libres)*(precio por minuto )=cargo variable
(350-60)*.058= 16.82
Renta básica + Cargo variable = Tarifa
56 + 16.82 = 72.82
** Ingresos totales/ Minutos = Costo total por minuto
1,734 millones / 8,314 millones = .0209

Un sol equivale a 0.311 dólares americanos, según la cotización del 15 de setiembre de 2006.

Panel de expertos... de empanadas

Ad portas del 18 de septiembre, en este Mes de la Patria, y como uno de los elementos que hemos comentado en este blog, Marcylor nos pone al tanto de la existencia de un panel de expertos... de empanadas chilenas.

En efecto, El Mercurio nos informa hoy que

• Las mejores empanadas. Un panel de expertos probó los productos que hoy se venden en el mercado. Éstos son los resultados.

Y se pueden leer cuáles son resultados del test empírico respecto a las mejores "empanadas de pino" de Santiago.

Bueno, tengo un severo prejuicio por tradición familiar respecto a las mejores caldúas. Prefiero no opinar.

Feliz 18, ¡y que viva Chile!

PS: ¿nueva razón para cambiar la denominación de un Panel de Expertos?

competencia en industrias reguladas: requerimiento contra sanitarias

Ayer le comenté a mis alumnos de un novísimo requerimiento de la FNE en contra de varias empresas de servicios sanitarios, por diversas conductas que realizarían éstas en contra de empresas de desarrollo inmobiliario, que serían contrarias a la libre competencia, y se efectuarían en las zonas aledañas a su zona de concesión de servicio público. (Es decir, en lo que la Fiscalía Nacional Económica considera el área de influencia de las prestadoras de agua potable y alcantarillado.)

Singular ejercicio hace la FNE para determinar que los precios que cobran las prestadoras es anti-competitivo: si son distintos a los precios fijados -las tarifas- sin causa justificada, son precios abusivos. Entonces, el monopolio natural no debiera discriminar ni dónde se presta el servicio en forma regulada, ni en la "zona desregulada".

No siempre se aprecian demandas por aspectos contrarios a la competencia en industrias reguladas, y menos en las zonas grises -si es que las hay- de éstas.

El requerimiento fiscal puede descargarse acá.

Consulta Pública: a propósito del Panel de Expertos (2)

El fin de semana pasado, entre razones profesionales y académicas, estuve revisando la propuesta de crear un Panel de expertos en materia de telecomunicaciones.

Y me pareció una infeliz copia de un (supuesto) edén.

(edén=Panel de Expertos del sector eléctrico)

Como muy bien lo apunta Vicente Manríquez acá, uno de los aspectos que se ha omitido en la propuesta (esperemos que no sea por desidia), es la naturaleza jurídica de este ente.

Algunos han señalado que es jurisdiccional, otros que parte de la Administración.

• La doctrina ya ha planteado que estamos frente a un tribunal (Vergara sobre el Panel) o que es un órgano parte de la administración del Estado (Zúñiga sobre este mismo órgano).

El tópico de la naturaleza es útil, toda vez que los efectos de algo que no es ni jurisdicción ni administración son de pura "fuerza moral" pero que carecerán de imperio. Me pregunto cómo se exige el cumplimiento (expedito) de una decisión que no es sentencia ni acto administrativo.
Pues bien, el tema está pendiente.

Para Eugenio Evans E., "parece necesario afirmar que el Panel ejerce una función jurisdiccional. Quizá sólo falta para su completitud la denominada potestad ejecutoria que, deberá, en caso de renuencia de acatamiento a sus dictámenes, quedar entregado a los órganos del Estado que cumplen funciones regulatorias o bien fiscalizadoras."

Tal vez, sea hora de mirar la competencia de este órgano, y que ésta nos oriente en el diseño: Si miramos el texto en consulta, podremos observar que cumpliría tareas en procedimientos administrativos de fijación tarifaria, conoce de reclamaciones en contra de decisiones administrativas (una suerte de superior jerárquico), emite opiniones no vinculantes, y finalmente, conoce de reclamos contra sanciones impuestas por la Subtel por infracciones a la normativa (jurisdicción contencioso-administrativa).

En otras palabras, es un órgano con funciones bien distintas, pero aclarar que en unos casos emite una sentencia, en otro un dictamen, y en otra informa, tiene efectos a la hora de los recursos.

Por lo mismo, la propuesta de modificación debe enmendarse y aclarar sus lagunas.

P.S.. El mencionado artículo de Evans muestra algunas de las omisiones adicionales (remoción, inhabilidades, "recursos posibles", etc.) del Panel de Expertos del sector eléctrico. Existen otros efectos en temas como responsabilidad administrativa, penal y extracontractual, además.

La demanda por regulación, desde el regulador

Hace un par de semanas pude ver en un noticiero de TV Chile una nota sobre el creciente uso de reproductores de DVD y pantallas de video en los coches que circulan en Chile. Se comentaba sobre las ventajas, destacando la comodidad para los niños, que podían entretenerse con sus vídeos favoritos mientras los padres conducían con mayor tranquilidad, y se presentaba alguno de los modelos preferidos por los consumidores chilenos.

En medio de la nota se insertaban escenas de una entrevista con el Subsecretario de Transporte, Danilo Núñez, que comentaba sobre cómo se venía dando la implementación de estos sistemas de video en los coches. Poco a poco, mientras la nota avanzaba, fue patente la intención de dicho burócrata de implementar una regulación al respecto. Asumo que es un reflejo de una política que perseguirá la entidad para la que trabaja y que muestra la necesidad de los reguladores por demostrar que su tarea es eficaz.

El señor Núñez comentó sobre la necesidad de "no distraer al conductor". Suena muy razonable, pero uno debería ponerse a pensar si los conductores tienen algún tipo de incentivos para descuidarse, arriesgarse a sufrir un accidente y probablemente morir. Se me ocurre que los conductores que instalen este tipo de dispositivos no mostrarán una mayor tendencia a exponer su vida por el placer de ver algún DVD repetido (y menos que arrendarán un vídeo para verlo en el coche).

El citado funcionario también hizo referencia a que hoy en día existe una "autorregulación". En la nota se mostró incluso un modelo que no permitía que el conductor viera la pantalla. Justamente esta "autorregulación" es un síntoma saludable de la madurez de los conductores chilenos sobre el tema y pone en evidencia que no se necesita regular el empleo de estos dispositivos. Es necesario destacar que en el reportaje no se hizo mención a accidente alguno provocado por el uso de estos. ¿Dónde radica entonces la necesidad de regular su uso?

Hace algún tiempo se dio en muchos países restricciones al uso de teléfonos móviles en coches. No sé en qué medida hubo una correlación entre el uso de los teléfonos y los accidentes que se alegaba que aquellos produjeron. Puede que sí la haya habido, y la regulación haya sido justificada. Pero me da la impresión que pudo haberse tratado de un caso similar al de los DVD. Los reguladores harían bien en recordar que la primera pregunta importante debe ser cuál es la justificación de la regulación. Lamentablemente es la que suele dejarse sin responder. Mi pálpito es que se regulará el uso de los reproductores de DVD, para lo que probablemente se esperará a que haya un accidente que involucre a un coche que lleve uno de estos equipos. El culpable del accidente será el dispositivo, y se le castigará con regulación.