¿Puede ir a huelga una empresa de agua potable?

Esta pregunta, que por años tuvo por respuesta un "no", el año 2006, súbitamente, cambió.

La Constitución chilena permite impedir que ciertas empresas se boten a huelga en procesos de negociación colectiva, por atender "servicios de utilidad pública", estableciendo en subsidio un arbitraje obligatorio. Así, el artículo 19, N° 16, dispone en su parte pertinente:

• "La ley establecerá las modalidades de la negociación colectiva y los procedimientos adecuados para lograr en ella una solución justa y pacífica. La ley señalará los casos en que la negociación colectiva deba someterse a arbitraje obligatorio, el que corresponderá a tribunales especiales de expertos cuya organización y atribuciones se establecerán en ella."
• "No podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado ni de las municipalidades. Tampoco podrán hacerlo las personas que trabajen en corporaciones o empresas, cualquiera que sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional."

Pues bien, utilizando el mecanismo previsto en el artículo 384 del Código del Trabajo, en 2006 se dictó una resolución que excluyó del listado a las empresas de agua potable y alcantarillado (listado anual efectuado por los ministerios de Economía, Trabajo y Defensa). Ahora bien, esta resolución incluye a empresas eléctricas de gas y al Ferrocarril Arica-La Paz.

En clases, me llamó la atención esta situación, y fue comentada con los alumnos.

Se expresó que esta medida se justificaba en

• "una recomendación formulada por la OIT, en cuanto a que, si bien es admisible la restricción del derecho a huelga en las empresas que prestan servicios esenciales, ameritaba revisar los criterios aplicados para evitar una interpretación extensiva de estos, impidiendo en más casos de los razonables el uso de la huelga."

Como se ve, una manifestación en el orden interno del derecho público global. Una recomendación de una organización internacional alteraba una norma interna.

Específicamente, se agregó por el Ministerio del Trabajo que

• "En cuanto a las empresas sanitarias, éstas cuentan con la mayor cantidad de trabajo operativo bajo régimen de subcontratación, por lo tanto, desde la perspectiva impulsada por este Ministerio, la restricción a la huelga no tiene justificación real. Además, en virtud, de los criterios fijados por la OIT, no se están incluyendo las nuevas empresas sanitarias que ingresan al sector. "

Las empresas reclamaron.

Y la decisión recayó en Contraloría General. Su razocinio, en "breves palabras", es el siguiente:

• Como puede apreciarse, la referida norma de la Carta Suprema, al fijar el ámbito en el cual debe aplicarse la prohibición de declarar la huelga -luego de señalar que están afectos a ella los funcionarios del Estado y de las municipalidades-, la extiende, además, a las personas que trabajen en corporaciones o empresas que tengan determinadas características, distinguiendo al respecto dos hipótesis distintas en las cuales opera tal prohibición.
• Así, en primer lugar, se encuentran las entidades que atiendan servicios de utilidad pública -concepto este último que tiene una connotación particular y que ha sido frecuentemente reconocida por la jurisprudencia administrativa al interpretar diversas legislaciones que lo utilizan-, y, en segundo término, aquéllas cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional. (...)
• Establecido lo anterior, el inciso segundo del mismo precepto legal precisa las condiciones que se deben cumplir para que se produzca el efecto a que se refiere la letra b), señalando que es necesario que la empresa pertinente comprenda parte significativa de la actividad respectiva del país, o que su paralización implique la imposibilidad total de recibir un servicio para un sector de la población.
• Como puede advertirse, el Código del Trabajo, luego de distinguir las dos hipótesis a que se ha hecho referencia, contempla un mecanismo para determinar la configuración de la causal que prohíbe la huelga, pero sólo respecto de aquella que señala la letra b) de su artículo 384, sin hacerlo respecto de las empresas que prestan servicios de utilidad pública.
• En tal sentido cabe considerar que este tratamiento dispar respecto de las entidades que prestan servicios de utilidad pública, tanto en la Constitución como en el Código del Trabajo, obedece al hecho de que la actividad o giro de las mismas concierne a la entrega de las prestaciones más básicas e imprescindibles para el bienestar mínimo de la población, por lo cual es coherente con ello que para ellas la prohibición de declarar la huelga opere sin que sea necesario calificar administrativamente los posibles efectos de una eventual paralización, como sí lo establece ese cuerpo legal en la situación prevista en la letra b) del mencionado artículo 384.
• De esta manera, en la calificación que corresponde efectuar con arreglo al inciso cuarto del mismo artículo, debe obligatoriamente tenerse en cuenta la distinción aludida y, por tanto, si en virtud de una ley una determinada empresa cumple la función de entregar prestaciones que por sus características configuran un servicio de utilidad pública, deben necesariamente entenderse satisfechos los supuestos de la letra a) del precitado artículo 384, sin que sea legalmente procedente recurrir a la ponderación de otros factores para incluir o excluir a esa entidad de la enumeración contenida en la resolución conjunta que prevé esta disposición, toda vez que la ley no lo contempla.
• Pues bien, a juicio de este Organismo Contralor, en la especie concurren las exigencias anotadas, puesto que las empresas de servicios sanitarios prestan servicios de utilidad pública, debiendo haber sido incluidas en la resolución impugnada.
• En efecto, en virtud de lo previsto en el articulo 5° del decreto con fuerza de ley N° 382, de 1988, del Ministerio de Obras Públicas, a las concesionarias les corresponde prestar los servicios públicos de producción de agua potable, de distribución de la misma; de recolección de aguas servidas y de disposición de estas últimas, definiendo esta norma el objeto de cada una de dichas prestaciones.
• Por lo mismo que los servicios que regula el decreto con fuerza de ley antes citado que atañen al agua potable y al alcantarillado-, proveen a la satisfacción de necesidades básicas de la población, es que ellos han sido siempre considerados como servicios de utilidad pública, lo cual consta no sólo en ese texto legal, sino que en otras leyes que les asignan, directa o implícitamente, esa condición, como sucede, por ejemplo, con la ley N° 12.927, que al regular los delitos contra el orden público, reconoce en su artículo 6° que el agua potable es un servicio de utilidad pública cuya interrupción o suspensión ilícitas se sanciona por afectar la seguridad nacional.
• Por su parte, la jurisprudencia administrativa, tratando de diversas materias, también ha atribuido a los servicios sanitarios en referencia el carácter que interesa.
• Al respecto, entre otros, en el dictamen N° 15.983, de 1988, sobre interpretación del Código de Aguas, se precisó que el servicio de agua potable está constituido como un servicio público concedido, prestado por particulares "que asumen la función de dar un servicio de utilidad pública"; en el dictamen N° 17.467, de 1986, sobre pago de patentes municipales, se indicó que el objetivo básico de las empresas que prestan servicios de agua potable y alcantarillado "es satisfacer necesidades colectivas de utilidad pública"; finalmente, en el dictamen N° 33.522, de 1998, sobre atribuciones del Servicio de Vivienda y Urbanismo, se señaló que las concesionarias de agua potable son empresas de utilidad pública.
• En el mismo sentido, debe consignarse la abundante jurisprudencia que concierne a los aportes reembolsables y no reembolsables que cobran las empresas prestadoras de servicios sanitarios, en la que siempre se ha considerado a éstas como entidades que atienden servicios de utilidad pública. (Vid. al respecto, los dictámenes N°s. 20.079, de 1993, y 36.933, de 1997, entre otros ).
• Por último, es útil agregar que las resoluciones triministeriales dictadas anualmente en cumplimiento del señalado artículo 384 del Código del Trabajo, entre los años 1991 y 2005, siempre habían incluido en su enumeración a las empresas sanitarias.Por consiguiente, en la medida que dichas empresas prestan un servicio de utilidad pública, deben ser incluidas en la respectiva resolución conjunta -por mandato de las disposiciones constitucionales y legales ya analizadas- siendo útil puntualizar, atendido lo que expresa el Ministerio del Trabajo en su informe, que aun cuando de los convenios internacionales y de las orientaciones emanadas de la Organización Internacional del Trabajo; a que alude esa Secretaría de Estado, es posible inferir un criterio tendiente a interpretar en forma restrictiva las disposiciones internas de los Estados que importen alguna limitación relacionada con la huelga, lo cierto es que no se advierte en tales antecedentes que dicho predicamento se entienda aplicable en el caso de servicios básicos como los sanitarios, sin perjuicio de añadir que, en la especie, de ninguna manera podría aplicarse ese criterio interpretativo tratándose del artículo 384, letra a), toda vez que ello importaría, derechamente, contrariar no sólo el expreso tenor de esa norma legal, sino que el mismo artículo 19 N° 16 de la Carta Fundamental.
• En mérito de lo expuesto corresponde que en la resolución conjunta (...) se incorpore a las concesionarias de servicios sanitarios dentro de la nómina de las entidades cuyos trabajadores no pueden declararse en huelga.