4.6.09

Reforma a la LPC: Perjuicios por leyes especiales, la Administración como Juez

Hace pocos día ingresó al Congreso chileno una reforma legal a la Ley de Protección del Consumidor.

La reforma propuesta por el Gobierno se enfoca esencialmente en la modificación para "contar con un procedimiento rápido y efectivo que resuelva los problemas de los consumidores, particularmente aquellos que afectan sus intereses colectivos, incluyendo la reparación adecuada y oportuna del daño causado cuando un proveedor no respeta las reglas del juego que democráticamente hemos establecido."

De paso, la enmienda legal -era previsible, ¿no?- alude a la situación relativa a la libre competencia:
  • "en este último tiempo hemos visto la necesidad que no sólo los incumplimientos a la ley sobre Protección de los Derechos de los Consumidores sean sancionados y reparados, sino también a otras leyes especiales, como la normativa sectorial de calidad de la vivienda o servicios básicos; o transversal, como los atentados a la privacidad de los datos personales o a la sana y libre competencia- sean investigados. Esto significa poner el mercado al servicio de las personas, es decir, que los mercados funcionen bien para los consumidores, un mercado donde los consumidores puedan comprar tranquilos."
Como existe discusión en los Tribunales, el proyecto persigue "zanjar el debate":
  • "en tribunales aún se discute, pese al tenor expreso del artículo 2 bis b) de la ley N° 19.496, y la jurisprudencia reiterada, la aplicación del procedimiento de interés colectivo o difuso en aquellas situaciones que afectan a los derechos de los consumidores en el ámbito de las leyes especiales que digan relación con el consumidor, tales como, las regulaciones sectoriales establecidas para los servicios de luz, agua, teléfono, gas, seguros, bancos, instituciones financieras, cajas de compensación, calidad de la vivienda, educación, salud, regulaciones transversales como la protección de los datos personales, actos de competencia desleal o que atentan contra una sana y libre competencia, los que dándose en el marco de una relación de consumo, causan daño al consumidor y merecen ser reparadas. Este proyecto pretende zanjar futuras discusiones jurisprudenciales al respecto, reconociendo plena cobertura a tales situaciones."
No queremos agotar la discusión sobre los cambios que se proponen (ni que pudiéramos), pero sí llamar la atención en un aspecto polémico, ciertamente no zanjado por nuestra doctrina y que va en contra de recientes fallos del Tribunal Constitucional, como es la Administración y el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
[Discutible es, además, que un acto de competencia desleal (contra un competidor, que desvía clientela por medios ilegítimos), cause daño al consumidor (porque si engañó al consumidor, habría infracción a la Ley de Protección del Consumidor).]
Como sea. El artículo 50 I, nuevo, señala que:

  • "Artículo 50 I.- Toda sentencia definitiva o resolución con carácter de equivalente jurisdiccional que se encuentre ejecutoriada, expedida por un órgano jurisdiccional o por un servicio público que ejerza funciones fiscalizadoras, que haya determinado la responsabilidad infraccional de un proveedor que cause daño a los consumidores, producirá plena prueba respecto de la existencia de la infracción y del derecho de los consumidores a las indemnizaciones, devoluciones o reparaciones que correspondan. //
    Los juicios en que se demande la indemnización de daños y perjuicios derivados de una sentencia definitiva o equivalente jurisdiccional ejecutoriado señalado en el inciso anterior, se tramitarán conforme a lo previsto en el artículo 51."

De este modo, el Ejecutivo asume que una superintendencia, digamos, al resolver un reclamo y sancionar la infracción a normativa sectorial, dicta una resolución que constituye un "equivalente jurisdiccional" de una sentencia. Es decir, que la Administración juzga. Luego, este "equivalente jurisdiccional" ejecutoriado produce plena prueba en el juicio de perjuicios.

Por cierto, cuándo se aplica una sanción administrativa, ¿hay ejercicio de jurisdicción? (para que haya equivalente jurisdiccional).

El tema no es pacífico, y se discute, y así lo señaló el TC, a propósito de la dirección regional de impuestos internos y el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones. Lo señaló hasta unos meses, cuando, al conocer del proyecto de ley de jurisdicción tributaria, resolvió que la Administración no puede ser "Juez" (un comentario de Eduardo Aldunate a dicho fallo, acá).

La doctrina nacional por su parte, ha sido muy crítica de esta "administración juzgadora", como lo evidencian Pedro Pierry, Eduardo Soto Kloss, Andrés Bordalí, JC Ferrada y Francisco Pinilla.

Por cierto, las preguntas sobre la independencia de la Administración, como juez, y su imparcialidad, motivan dudas razonables respecto a que un acto administrativo de la Administración fiscalizadora sea un "equivalente jurisdiccional" de una sentencia.

Se abre el debate.

10 comentarios:

William Garcia Machmar dijo...

O sea, no es un equivalente jurisdiccional. En ese sentido la ley "se equivoca", pero claramente tiene la misma o más fuerza obligatoria, puede ejecutarse directamente por la propia administración, coactivamente y sin la asistencia de otro ente (como un juez).

Es un error meter en el mismo saco a Soto que al resto. La Administración cuando impone sanciones gestiona una actividad administrativa. No ejerce jurisdicción. Entre otras razones porque "es parte" de ese supuesto conflicto. Soto niega absolutamente la autotutela administrativa. El resto la acepta en mayor o menor medida. De hecho Ferrada y Bordalí están en contra de la confusión entre juzgar y administrar, y no en contra de la atribución de potestades sancionadoras, inspectivas o interventoras de la Administración.

Francisco Agüero dijo...

Estamos de acuerdo en lo primero (el proyecto de ley se equivoca).

Pero ciertamente las garantías de la Administración son menores que en un procedimiento judicial.

Por cierto, la Administración dificilmente será imparcial.

Evidentemente, la resolución de la Administración tiene los efectos que señalas, aunque, ¿más fuerza obligatoria?

No pude encontrar el artículo de Soto Kloss (está en la Gaceta), pero curiosamente coincide con que la Administración -en ese caso, Adm. Tributaria- no puede ser juez.

Para el record, que quede claro que yo estoy a favor de las potestades inspectoras, sancionadoras, etc. de la Administración.

Pero equiparar un acto de la administración que sanciona una infracción a una ley con una sentencia, especialmente cuando tendrán efectos reparatorios, usando mal la expresión "equivalente jurisdiccional", me parece un error.

William Garcia Machmar dijo...

Creo que podemos estar más de acuerdo entonces.

Lo que dice Soto es que la administración no puede imponer sanciones, porque necesariamente eso es "ser juez". Ahí defiende la heterotutela administrativa. Tengo el artículo escaneado para enviarlo.

La perspectiva de Aldunate es diferente. Al menos respecto de la antigua "justicia" tributaria lo que defendía, correctamente, era que esa institucionalidad no podía ser judicial, sino administrativa. En realidad no teníamos justicia tributaria, sino unos complejos recursos administrativos tributarios.

La Administración ofrece claras garantías (la LBPA me parece más que suficiente), pero no hay que confundirla con la actividad judicial (por eso creo que estamos mucho más de acuerdo de lo que parece). Lo que importa es que la actividad administrativa pueda ser revisada por un juez. Hoy por hoy el TC considera que si una actividad interventora no se acompaña de un recurso judicial, es inconstitucional, por lo tanto, "estamos blindados" por ahí.

Sobre la necesidad de órganos judiciales que revisen la legalidad de la actividad administrativa supongo que sobre la discusión y argumentos (a favor).

David Cademartori dijo...

El proyecto de ley no es nuevo. La anterior modificación a la LPDC también incorporaba una medida similar y fue eliminada.
En mi humilde opinión el problema que se presenta es mas bien práctico que jurídico. Volveremos al tópico de la industria del letigio en su modalidad administrativa. Sin duda, se utilizarán los procedimientos administrativos sancionatorios para presionar a las empresas. Ello terminará encareciendo el costo de los servicios de los consumidores por los seguros que deberán contratarse. Piensen, que terminado el procedimiento administrativo sancionatorio ello siginificará, en el papel, acoger el reclamo colectivo.
También me parece un exceso aprobar dicha modificación, sin la existencia de una regulación clara del procedimiento administrativo sancionador como ocurre acá en España.
Finalmente, y desde el punto de vista de la economía de las sanciones, ella ya lleva envuelta en su cuantía un porcentaje de la lesión a los consumidores. Conforme con lo anterior me pregunto. ¿Contempla el proyecto de ley una acción de reintegro para que la empresa afectada pueda recuperar lo que ha pagado dos veces, vía sanción administrativa e indemnización de daños?

David Cademartori dijo...

El proyecto de ley no es nuevo. La anterior modificación a la LPDC también incorporaba una medida similar y fue eliminada.
En mi humilde opinión el problema que se presenta es mas bien práctico que jurídico. Volveremos al tópico de la industria del litigio en su modalidad administrativa. Sin duda, se utilizarán los procedimientos administrativos sancionatorios para presionar a las empresas. Ello terminará encareciendo el costo de los servicios de los consumidores por los seguros que deberán contratarse. Piensen, que el término del procedimiento administrativo siginificará en los hechos acoger el reclamo colectivo.
También me parece un exceso aprobar dicha modificación, sin la existencia de una regulación clara del procedimiento administrativo sancionador como ocurre acá en España.
Finalmente, y desde el punto de vista de la economía de las sanciones, las sanciones administrativas llevan envueltas en su cuantía, un porcentaje de la lesión a los consumidores. Conforme con lo anterior me pregunto. ¿Contempla el proyecto de ley una acción de reintegro para que la empresa afectada pueda recuperar lo que ha pagado dos veces, vía sanción administrativa e indemnización de daños?

William Garcia Machmar dijo...

Ciertamente tenemos defectos institucionales en Chile que hacen que toda reforma administrativa tenga serias dificultades. En este caso, por una parte, nos falta una ley de procedimiento sancionador. Creo que la LBPA permite hacer un procedimiento "mínimo", pero le faltan otras cosas. Por otra parte, un control judicial de estas medidas también falta. Entiendo que hay cientos de leyes que dan competencia específica (tantas que casi no hay materia de importancia que no sea objeto de revisión judicial), pero no existe una competencia distribuida de manera racional sobre esta cuestión.

Francisco Agüero dijo...

Acá, coincido con David y William.

Estamos al debe. Nos falta una ley de bases de procedimiento sancionador. La aplicación de la LBPA es un mínimo muy básico, insuficiente y que debiera discutirse en el foro.

Curiosamente, cada vez más proyectos de ley establecen procedimientos sancionadores, pero sería más orgánico y coherente (sin mención a la economía "legislativa") promover una reforma legal única sobre la materia, así como para los procedimientos de investigación e inspección.

Tarea para los candidatos presidenciales 20102014 y sus equipos, sospecho.

Anónimo dijo...

Muy buen articulo, estoy casi 100% de acuerdo contigo :)
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Anónimo dijo...

Muy buen post, estoy casi 100% de acuerdo contigo :)

Anónimo dijo...

Felicitaciones, muy interesante el post, espero que sigas actualizandolo!