14.3.09

Linkline: separando aguas entre cortes y reguladores en Estados Unidos

Hace un par de semanas la Corte Suprema de Estados Unidos se pronunció respecto de uno de los más importantes casos en materia de libre competencia del último tiempo: linkLine (Pacific Bell Tel Co. v. Linkline Commc’ns, Inc., No. 07-512, Feb. 25, 2009). El caso fue iniciado en 2003, cuando linkLine y un grupo de otros pequeños ISPs (proveedores de servicios de Internet) de California demandaron a AT&T, acusándola de llevar a cabo prácticas que producían estrangulamiento de márgenes (price squeeze o margin squeeze) con el propósito de sacarlos del negocio de DSL (banda ancha). Los demandantes fundamentalmente argumentaban que AT&T les cobraba precios excesivos, más altos que los precios de venta aguas abajo, por el acceso a su red. En 2007, la Corte de Apelaciones del noveno circuito falló a favor de los demandantes. Sin embargo, el 25 de febrero recién pasado la Corte Suprema unánimemente revirtió esa decisión y falló a favor de AT&T, rechazando que ésta hubiera incurrido en estrangulamiento de márgenes (el reclamo es ‘nada más que una amalgama de un reclamo sin mérito a nivel de retail y un reclamo sin mérito aguas arriba’).

La decisión de la Corte está en línea con los argumentos presentados por un grupo de conocidos economistas bajo la forma de amici curie, quienes argumentaron que la decisión previa de la Corte de Apelaciones produciría un efecto perverso general en los negocios (más allá de la industria de las telecomunicaciones) y que afectaba la competencia y a los consumidores. Sin embargo, para muchos la decisión de la Corte Suprema no es muy innovadora. Fundamentalmente se limita a preservar los principios establecidos en anteriores fallos –en especial Trinko (2004), respecto de precios a nivel de mercado mayorista (aguas arriba), y Brooke Group (1993) respecto de precios a nivel de retail (aguas abajo). Lo más novedoso del fallo es que la Corte mezcla ambos principios y sostiene que un reclamo sobre estrangulamiento de márgenes se compone de dos partes: un deber unilateral de pactar, aguas arriba, y precios predatorios, aguas abajo.

La Corte reafirma que aguas abajo una infracción a la competencia sólo existirá si hay precios bajo costo y posibilidad (futura) de recuperar las pérdidas. En linkLine los demandantes no reclamaron la existencia de precios predatorios; en vez de eso, el reclamo fue basado en la relación entre precios aguas arriba y aguas abajo. Por su parte, aguas arriba la Corte consideró que no existía un deber unilateral de pactar, y que en ausencia de este una firma puede imponer los precios que desee. Con esto, la Corte ‘dio vuelta’ un largo número de casos que habían considerado situaciones de estrangulamiento de precios similares como monopolización. Desafortunadamente, la Corte no indica qué debe entenderse por tal deber, “la” gran pregunta en este tipo de casos. Sólo menciona que un deber de pactar existe únicamente en “limitadas circunstancias”; que una de sus fuente es Aspen (1985); y que no existe en este caso. En simple, un monopolista en el mercado aguas arriba, sujeto a regulación, no está sujeto un deber de pactar con competidores.

La mayoría de los comentarios que es posible encontrar acerca de linkLine debaten acerca de este punto. No obstante, el caso también permite reflexionar acerca del amplio tema de las relaciones entre competencia y regulación; ahora desde el punto de vista norteamericano (dejado deliberadamente de lado en un posteo anterior).

Una constante del derecho norteamericano, al menos desde la década de los 80s, es que las cortes se consideran en una posición desfavorable para aplicar lo que es visto como medidas “regulatorias” –esto es, reformas estructurales, supervisión de precios, etc. Las razones que han llevado a esta posición de “desconfianza” no son claras y tampoco han sido testeadas empíricamente. Sin embargo, ellas parecen estar relacionadas con el tema de las capacidades técnicas (expertise): las cortes serían inhábiles y estarían técnicamente mal equipadas para lidiar con temas regulatorios. Esta tendencia se ha manifestado con particular fuerza en recientes casos fallados por la Corte Suprema.

Primero fue el mencionado Trinko el que redujo el espacio de la Sección 2 de la Sherman Act (relativa a monopolizacion) y dio preferencia a las medidas regulatorias sobre las del derecho de la competencia. Luego Credit Suisse, en 2007, prácticamente construyó una amnistía en materia de libre competencia en favor del sector financiero, debido a que sólo un grupo reducido (en especial el regulador, la Securities Exchange Commission –SEC) tendría las suficientes capacidades técnicas para lidiar con sus ‘sofisticadas’ características. (Desafortunadamente la actual crisis financiera ha mostrado que la sofisticación del sistema fue, al menos en muchos aspectos, artificialmente creada con el objetivo de disminuir la transparencia y en consecuencia la regulación; con el resultado ahora por todos conocido).

En este contexto, linkLine sólo ha venido a poner otro ladrillo en el muro divisorio entre competencia y regulación en Estados Unidos, reduciendo el espacio de la Sección 2 de la Sherman Act. Así por ejemplo, su parte C, párrafo 1, reitera lo sostenido en Trinko, proveyendo un ejemplo claro del argumento de las capacidades técnicas: “Preocupaciones institucionales también aconsejan no dar reconocimiento a tales reclamos [reclamos sobre estrangulamiento de márgenes]. Reiteradamente hemos enfatizado la importancia de reglas claras en materia de libre competencia. Las cortes están mal equipadas ‘para actuar como planificadores centralizados, identificando el precio adecuado, cantidad, y otros términos del acuerdo’ Trinko, 540 U. S., en 408. ‘Ninguna corte debiera imponer un deber de pactar que no pueda explicar o supervisar adecuada y razonablemente. El problema debiera ser considerado irremediable por el derecho de la libre competencia cuando el acceso obligatorio requiere que la corte asuma controles diarios característicos de una agencia regulatoria’ Id., en 415 […] Las cortes de competencia normalmente evitan la administración directa de precios, confiando en reglas y medidas...más fáciles de administrar”.

Este tipo de argumentos encuentran su explicación en la notoria “deferencia vertical” que caracteriza al sistema norteamericano (en contraposición a la “interferencia vertical” existente en Europa). Tal deferencia constituye la base de diversas doctrinas en materia de antitrust, las cuales han sido crecientemente ampliadas más allá de su propósito inicial. Así por ejemplo, la doctrina de la “inmunidad implícita” (implied immunity) establece que cuando una ley mantiene silencio respecto de la aplicación o no aplicación del derecho de la competencia, las cortes deben considerar que la ley  implícitamente otorga inmunidad a las partes en aquellos escenarios donde la aplicación de la ley es detallada y destinada a impedir daños a la competencia, y también cuando donde las cortes duden respecto de si la aplicación del derecho de la competencia va en contra de los planes del regulador (NASD, 1975; Gordon, 1975, Credit Suisse, 2007). No obstante, la doctrina ha sido ampliada y aplicada no sólo en a casos en los que el regulador ha actuado, sino también en casos en los que éste no lo ha hecho (inacción), pero es posible demostrar que de todas formas ha ejercido su autoridad.

Asimismo, en el contexto de las relaciones entre autoridades federales y estatales, las cortes pueden aplicar la doctrina de la “acción estatal” (state action immunity). De acuerdo con esta doctrina (establecida fundamentalmente en Parker, 1943; Midcal, 1980; y Ticor, 1992), la Sherman Act no tiene preferencia sobre regulaciones estatales y tampoco sobre organismos no-estatales (como los reguladores) bajo dos condiciones: la restricción cuestionada debe estar claramente articulada y afirmativamente expresada como política estatal; y la política debe ser activamente supervisada por el estado mismo. Las cortes, sin embargo, han ampliado la doctrina de la acción estatal más allá de su propósito original y han exceptuado conductas que son autorizadas por el estado incluso cuando tal autorización es general y no prevé específicamente los tipos de conductas que reducen o eliminan competencia.

En otra muestra de la deferencia vertical, la jurisprudencia también ha ampliado la denominada doctrina de la “presentación de precios” (filed rates doctrine). En virtud de ella, las firmas sujetas a regulación de precios ‘presentan’ sus precios al regulador para que éste estime si ellos son justos y razonables (el criterio constitucional establecido en Hope, 1944). En virtud de la doctrina, la jurisprudencia no permite la aplicación del derecho de la competencia (desde Keogh, en 1922) ni ningún otro desafío legal tendiente a modificar las tarifas aprobadas por el regulador. Sin embargo, la doctrina ha sido ampliada y crecientemente aplicada no sólo a tarifas, sino también a términos y condiciones aprobados por el regulador (como condiciones de calidad de servicio, por ejemplo); ha sido aplicada en industrias desreguladas; e incluso ha sido usada por las cortes cuando el propio regulador no deseaba su aplicación (!). Con esto, ha pasado de ser una espada de defensa de los consumidores a un verdadero ‘escudo’ o súper-inmunidad que protege a las firmas contra demandas en su contra, produce regulación específica para cada firma y, en definitiva, impide la aplicación del derecho.

Por lo anterior, varios autores señalan que la deferencia vertical ha llegado muy lejos en Estados Unidos y argumentan que ella debiera ser contraída. Sin embargo, el reciente fallo en linkLine, que apunta precisamente en el sentido contrario, parece tener oídos sordos frente a tales argumentos. Como dicen, los jueces son estudiantes de derecho que marcan sus propios exámenes.-

J.

12.3.09

FNE rechaza fusión de Anagra y SQM

Nuestra Fiscalía Nacional Económica emitió el 6/3/2009 un informe rechazando la operación de concentración entre las empresas de fertilizantes Anagra y SQMC. En síntesis, las eficiencias de la operación no estarían probadas, no se contemplaría un mecanismo de traspaso de las mismas y no habría medida de mitigación eficaz frente una operación de ese tipo.
El rechazo de la FNE a una fusión no es algo nuevo. No, la FNE no rechazó la fusión D&S con Falabella, pero sí lo hizo en su momento con la operación presentada por Nestlé respecto de la láctea Soprole (2006).
¿Empoderados por el TDLC?

ERNC: ¿Cuánto nos van a costar?

Alex Galetovic y Cristián Muñoz publican en el último número de la revista Estudios Públicos un artículo en el que se preguntan sobre el "costo" de los efectos de la modificación legal (Ley 20.257) a la Ley General de Servicios Eléctricos, que introdujo cambios e incentivos en favor de las Energías renovables no convencionales (ERNC).

  • "Este trabajo cuantifica los efectos de la Ley Nº 20.257 que persigue estimular a las energías renovables no convencionales. Se concluye que, de ser eficaz, la ley les aumentará el costo de suministro a los consumidores del SIC en a lo menos US$ 4.000 millones en valor presente. Pues si bien las energías no convencionales reducen emisiones de CO2, lo hacen a un costo cinco veces mayor que el costo del daño que causan.
    Si la ley cumple con su finalidad —se señala—, lo más probable es que la tecnología no convencional marginal sea la generación con viento. Dependiendo del factor de planta que alcancen estas centrales, el viento es entre dos y cuatro veces más caro por MWh que el carbón. Esta desventaja no desaparece si al carbón se le castiga por los costos ambientales que genera. La desventaja del viento es simplemente que, siendo bajos sus factores de planta, es necesario invertir alrededor de cuatro veces más para generar la misma energía.
    La mayor inversión sobrepasa con holgura el ahorro proveniente del menor costo de operación de las turbinas eólicas. Las desventajas adicionales —necesidad de respaldos térmicos y volatilidad de su disponibilidad— no son irrelevantes, pero su efecto es un orden de magnitud menor.
    Con todo —se advierte en este trabajo—, el costo de cumplir con la ley es más alto que pagar las multas que ésta impone. Así, mientras no se aumenten las multas, el efecto más probable es que sustituyan una parte, tal vez considerable, del cumplimiento de la obligación impuesta."

9.3.09

IOC de Telefónica: con cambios, con cambios...

Por estos días (ayer, si no me equivoco) se divulgó el IOC ("Informe de Objeciones y Contraproposiciones") de la Subtel, respecto de las tarifas propuestas por Telefónica CTC para el quinquenio 2009-2014.
Desde ya, lo más relevante de este proceso fue la libertad concedida por el TDLC a ciertos servicios (servicio local medido, cargo fijo y teléfonos públicos) que otrora estaban regulados. Destacamos que el proceso tarifario empezó antes de que se hubiera emitido el informe del TDLC, pero, precavidamente, Subtel había contemplado normas para dicho acaso.
Otro aspecto novedoso es la fijación de una tarifa correspondiente al servicio de acceso indirecto para Internet (bitstream). Más detalles, en el comunicado de prensa de Subtel, acá.
En fin. Lo interesante es que el IOC ha recogido algunos elementos expuestos por el TDLC, como es la introducción del llamado "sender keeps all", esbozado por el TDLC en su informe.
¿Qué pasará? ¿Rechazo de Telefónica a estas contrapropuestas? ¿objeciones en Contraloría? ¿reposición del informe ante el TDLC?
A esperar, esperar...